住房和城乡建设部


关于印发住房城乡建设部关于落实《国务院关于印发“十二五”节能减排综合性工作方案的通知》的实施方案的通知

建科[2011]194号


各省、自治区住房城乡建设厅，直辖市建委（建交委），新疆生产建设兵团建设局：

　　按照《国务院关于印发“十二五”节能减排综合性工作方案的通知》（国发[2011]26号）确定的总体目标和工作任务，我部研究制定了《住房城乡建设部关于落实<国务院关于印发“十二五”节能减排综合性工作方案的通知>的实施方案》，现印发给你们，请结合本地区实际，认真抓好落实。

　　各级住房城乡建设主管部门要充分认识住房城乡建设领域节能减排工作的重要性和紧迫性，树立高度的政治责任感和使命感，创新工作机制，加强与相关部门配合，扎扎实实地开展工作，确保完成节能减排工作任务，实现节能减排“十二五”规划目标。

　　各级住房城乡建设主管部门要把节能减排各项工作目标和任务逐级分解落实，明确责任；要成立主要负责人任组长的节能减排工作领导小组，强化政策措施的执行，加强对工作进展情况的监督考核；各省级住房城乡建设主管部门要根据本实施方案，制定本地区贯彻落实实施方案的具体工作计划，于2012年3月31日前报住房城乡建设部，并按年度向住房城乡建设部报告本地区节能减排工作进展情况。住房城乡建设部将分年度对节能减排工作目标责任履行情况进行专项考核，公布考核结果。



　　

　　附件：住房城乡建设部关于落实《国务院关于印发“十二五”节能减排综合性工作方案的通知》的实施方案







　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　中华人民共和国住房和城乡建设部
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　 二〇一一年十二月一日

住房城乡建设部关于落实《国务院关于印发“十二五”节能减排综合性工作方案的通知》的实施方案

根据《国务院关于印发“十二五”节能减排综合性工作方案的通知》（国发[2011]26号）确定的工作目标和任务，制定本实施方案。
一、工作目标和总体要求
（一）节能目标。到“十二五”期末，建筑节能形成1.16亿吨标准煤节能能力。其中：发展绿色建筑，加强新建建筑节能工作，形成4500万吨标准煤节能能力；深化供热体制改革，全面推行供热计量收费，推进北方采暖地区既有建筑供热计量及节能改造，城镇居住建筑单位面积采暖能耗下降15%以上，形成2700万吨标准煤节能能力；加强公共建筑节能监管体系建设，推动节能改造与运行管理，力争公共建筑单位面积能耗下降10%以上，形成 1400万吨标准煤节能能力。推动可再生能源与建筑一体化应用，形成常规能源替代能力3000万吨标准煤。
（二）减排目标。到“十二五”期末，基本实现所有县和重点建制镇具备污水处理能力，全国新增污水日处理能力4200万吨，新建配套管网约16万公里，城市污水处理率达到85%，形成化学需氧量削减能力280万吨、氨氮削减能力30万吨。城市生活垃圾无害化处理率达到80％以上。
（三）总体要求。以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，把节能减排作为转变城乡建设发展方式的重要抓手，突出抓好发展绿色建筑、建筑节能、城镇污水和垃圾处理等重点工作，进一步健全法规制度，加强经济激励，完善技术标准，强化科技支撑，落实目标责任，扎实做好住房城乡建设领域节能减排工作，确保完成约束性指标，推动城镇发展模式转变，实现城乡可持续发展。
二、调整优化建设领域发展方式
（一）坚决抑制高耗能、高排放行业过快增长。在城乡规划编制中应体现符合当地可持续发展要求，将资源和环境保护要求作为强制性内容。要认真贯彻落实《民用建筑节能条例》、《国务院办公厅关于加强和规范新开工项目管理的通知》（国办发[2007]64号），会同发展改革、国土资源、环境保护等部门，严格规范投资项目新开工条件，对不符合节能减排有关法律法规和强制性标准的工程建设项目，不予发放建设工程规划许可证和通过施工图审查，不得发放施工许可证。建立行政审批责任制和问责制，按照“谁审批、谁监督、谁负责”的原则，对不按规定予以审批的，依法追究有关人员责任。
（二）积极推进建设领域能源结构调整。按照《财政部 住房城乡建设部关于进一步推进可再生能源建筑应用的通知》（财建[2011]61号）要求，因地制宜大力推进可再生能源建筑一体化应用，力争“十二五”期间新增可再生能源建筑应用面积25亿平方米以上。一是推进可再生能源建筑应用区域示范、城市及县级示范、太阳能屋顶计划等各类示范深入实施。选择可再生能源资源丰富、地方配套政策落实的重点地区，实行集中连片推广。二是有条件的省（自治区、直辖市）应及时对符合地区资源条件与建筑利用条件的可再生能源利用技术进行强制性推广。三是加快研究制定不同类型可再生能源建筑应用技术在设计、施工、能效检测等各环节的工程建设标准。四是加大对太阳能采暖制冷、太阳能与浅层地能耦合利用、污泥沼气利用技术、工业余热利用等新技术的推广力度。五是支持可再生能源建筑应用产品、设备性能检测机构、建筑应用效果检测评估机构等公共服务平台建设。
三、实施建筑节能重点工程
（一）全面推进绿色建筑发展。一是明确“十二五”期间绿色建筑发展目标、重点工作和保障措施等。二是研究出台促进绿色建筑发展的政策。三是继续完善绿色建筑标准体系，制（修）订绿色建筑相关工程建设和产品标准，研究制定绿色建筑工程定额。编制绿色建筑区域规划建设指标体系、技术导则和标准体系。鼓励地方制定更加严格的绿色建筑标准。四是开展绿色建筑相关示范。“十二五”期间，依托城镇新区建设、旧城更新、棚户区改造等，启动和实施绿色建筑集中示范区。积极开展高星级绿色建筑示范。五是加快绿色建筑相关共性关键技术研究开发及推广力度。依托高等院校、科研机构等，按照我国主要气候分区，加快国家建筑节能与绿色建筑工程技术中心及产业化基地建设。
（二）推动北方采暖地区既有居住建筑供热计量及节能改造。“十二五”期间完成北方采暖地区既有居住建筑供热计量及节能改造面积4亿平方米以上。一是各地要认真贯彻落实《关于进一步深入开展北方采暖地区既有居住建筑供热计量及节能改造工作的通知》（财建[2011]12号），尽快分解改造任务指标，落实改造项目，并抓紧实施。二是财政部、住房城乡建设部确定的 “节能暖房工程”重点市县要切实加快工作进度，力争在两年内，重点市完成具备改造价值老旧住宅供热计量及节能改造面积的40%以上，重点县完成70%以上。三是全面推进供热计量改革，北方采暖地区的新建建筑及完成节能改造的既有建筑应全部实行供热计量收费。四是开展供热能耗统计和供热能耗定额管理试点工作。
（三）启动夏热冬冷地区既有建筑节能改造。“十二五”期间启动和实施夏热冬冷地区既有建筑节能改造面积5000万平方米。一是会同财政部研究制定推进夏热冬冷地区既有建筑节能改造的实施意见及财政资金奖励办法。二是会同财政部在综合考虑各省市经济发展水平、建筑能耗水平、技术支撑能力等因素的基础上，对改造任务进行分解落实。各省级住房城乡建设主管部门要在2012年5月31日之前将改造目标进一步分解到各城市（区），并将分解结果报住房城乡建设部。三是各地住房城乡建设主管部门应对本地区既有建筑进行建筑状况调查、能耗统计，确定改造重点内容和项目、制定改造规划和实施计划，并积极与同级有关部门协调配合，研究适合本地实际的经济和技术政策，做好组织协调工作，确保改造目标的实现。
（四）实施公共建筑节能改造。“十二五”期间完成公共建筑节能改造面积6000万平方米。一是按照《关于进一步推进公共建筑节能工作的通知》（财建[2011]207号）要求，进一步加强公共建筑节能监管体系建设，“十二五”期间，全国地级及以上城市应完成对大型公共建筑能耗的全口径统计，将单位面积能耗高于平均水平和年总能耗高于1000吨标煤的建筑确定为重点用能建筑，进行重点监管，对50%以上的重点用能建筑进行能源审计。二是在20个以上省（自治区、直辖市），建立公共建筑能耗动态监测平台，对5000栋以上公共建筑的能耗情况进行动态监测，实现公共建筑能耗可监测、可计量。三是在公共建筑节能监管体系建立健全、节能改造任务明确的地区，启动和实施10个以上公共建筑节能改造重点城市。三是会同财政部、教育部，积极推动“节约型高等学校”建设及高等学校校园建筑节能改造示范。
（五）实施农村危房节能改造。“十二五”期间，支持25万农户结合农村危房改造开展建筑节能示范，改善农房保温效果。一是在农村危房改造中，对实施建筑节能示范的农户给予中央补助，引导更多农户建造节能房。二是编制技术导则，明确建筑节能示范农房的技术要求，编制农房节能改造的案例与图集，对设计、施工及管理等关键环节进行指导。三是加强现场技术指导和监督检查，督促地方保质保量完成建筑节能示范任务。
（六）推进城镇污水处理设施及配套管网建设。一是加强规划引导，会同有关部门，抓紧编制《全国城镇污水处理及再生利用设施建设“十二五”规划》和《重点流域“十二五”水污染防治规划》。二是指导各地合理确定规模与工艺，严格项目审查，加快城镇污水处理设施建设与升级改造。会同有关部门开展污泥处理处置项目示范，推进污泥的无害化处理处置和资源化利用。三是积极争取中央资金支持，配合有关部门，落实中央预算内资金和污水处理设施配套管网“以奖代补”资金，支持城镇污水处理设施配套管网建设。
四、加强节能减排管理
（一）严格建筑节能管理。一是加快省市县三位一体的建筑节能管理体制建设，形成统一标准、上下联动、监管有效的运行机制，将建筑节能监管重心下移，加强市县的监管能力和执行法律法规及标准规范的能力。二是继续强化新建建筑执行节能标准的监管，着力抓好对施工阶段等薄弱环节以及中小城市等薄弱地区执行标准的监管，确保新建建筑施工阶段执行节能强制性标准的比例在95%以上。做好北方采暖地区以及夏热冬冷地区新颁布建筑节能标准的贯彻实施工作。三是全面推行民用建筑节能信息公示制度，城镇民用建筑项目必须在施工现场主要入口显著位置对所建工程项目建筑节能信息进行公示，房地产开发企业应当向购买人明示所售商品房的能源消耗指标、节能措施和保温要求、保温工程保修期等信息，并在商品房买卖合同、住宅质量保证书、住宅使用说明书中予以载明。四是强化新建公共建筑节能管理，引导新建公共建筑大力推广绿色设计、绿色施工，广泛采用自然通风、遮阳等被动节能技术，应根据公共建筑形式、规模及使用功能，在规划、设计阶段引入分项能耗指标，约束建筑体型系数、采暖空调、通风、照明、生活热水等用能系统的设计参数及系统配置。五是严格执行公共建筑室内温度控制制度，宾馆、商厦、写字楼、机场、车站等夏季空调温度不得低于26度，冬季采暖温度不得高于20度。五是进一步加强建筑节能材料、产品、设备在生产、流通和使用环节的质量监管，严格工程准入。
（二）强化城市交通领域节能减排管理。一是强化城市综合交通体系规划的指导作用。组织专家对有关城市的城市综合交通体系规划的编制进行现场指导，提高规划编制水平；各省级住房城乡建设主管部门应按照《城市综合交通体系规划编制办法》，加强对城市综合交通体系规划的审查。二是加强城市公共交通基础设施建设。制定出台加强城市轨道交通规划建设有关政策措施，加强城市轨道交通近期建设规划的审查工作，指导各地加快城市轨道交通建设；落实公交优先战略的政策措施，强调加强公交基础设施建设，提高公交基础设施水平。三是加强步行、自行车交通系统建设。继续开展“城市步行和自行车交通系统示范项目”工作；继续开展“中国城市无车日”活动，倡导绿色交通；研究制定有关政策措施，指导地方加强城市步行、自行车交通系统建设。
（三）积极推进城市照明节能。一是组织编制《“十二五”城市绿色照明规划纲要》，推进城市照明系统节能。二是大力推广高效节能照明灯具，推进城市照明节能改造，促进可再生能源在城市照明方面的应用。三是建立健全城市绿色照明节能评价体系，形成定期的监督检查机制。四是严格控制景观过度照明。继续抓好城市道路半导体照明试点示范工程，开展“绿色照明示范城市”创建工作。
（四）促进农村节能减排。一是会同财政部、国家发展改革委等部门组织实施绿色低碳重点小城镇试点示范。二是指导村镇人居环境治理。推动重点流域重点镇污水处理设施配套管网建设，组织编制《村庄污水处理优秀案例集》及《不同类型小城镇污水处理及配套管网建设及时指南》，开展县域村镇污水治理试点示范，组织编制《村镇生活垃圾收集运输技术规程》。起草《关于加强农村生活垃圾管理工作的意见》，开展县域村镇垃圾治理全覆盖统计公布工作。
五、实施循环经济重点工程
（一）推进资源综合利用。一是全面推进墙体材料革新，进一步提高新型墙体材料和节能、利废建材生产及应用比例。二是会同财政、发展改革等部门，组织实施新型墙体材料及节能建材产业化基地建设示范。三是各地住房城乡建设主管部门应结合本地实际和贯彻实施国家禁止使用实心粘土砖的工作，积极开发和推广适合本地应用的新型墙体材料。四是配合有关部门修订发布新型墙体材料目录和专项基金管理办法。各地负责墙体材料革新工作的住房城乡建设主管部门应加强对墙改基金的征收和管理，充分发挥墙改基金的引导和调控作用，推动绿色建筑和建筑节能。五是配合国家发展改革委继续推进禁止使用实心粘土砖工作。六是会同工业和信息化部加快高强钢筋的推广应用。
（二）促进垃圾资源化利用。一是认真贯彻落实国务院批转住房城乡建设部等部门《关于进一步加强城市生活垃圾处理工作的意见》（国发[2011]9号），分解任务，落实责任，配套政策，对各地落实情况进行监督检查。二是组织做好《全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设“十二五”规划》编制和实施工作，推动各地加快城市生活垃圾处理能力建设，“十二五”期末，全国生活垃圾无害化处理率达到80%以上。三是会同有关部门组织开展生活垃圾处理示范工程项目工作，推动各地提高生活垃圾处理设施建设管理水平。组织开展现有生活垃圾堆放点普查，指导各地做好生活垃圾填埋场封场和堆放点治理改造。四是推动生活垃圾分类工作。总结生活垃圾分类收集试点城市情况，扩大试点城市范围，“十二五”期间在每个省（自治区、直辖市）设立一个试点城市。修订《城市生活垃圾分类及其评价标准》。五是配合有关部门做好餐厨垃圾资源化利用和无害化处理示范项目工作，指导北京市朝阳区等33个试点城市（区）尽快建成示范项目。加大对餐厨垃圾处理项目的建设投入，力争“十二五”期间完成100座餐厨垃圾处理示范工程建设。
（三）推进节水型城市建设。一是研究制定城市规划、建设和市政公用事业方面的节水制度、办法和具体标准。指导各地组织编制城市节水专项规划。二是以节水型城市创建工作为抓手，推动城镇节水工作，会同国家发展改革委修订和完善《节水型城市考核标准》，强化中长期规划指导、用水节水统计管理、公共供水和自备水的计划用水与定额管理。做好节水型城市的申报和考核工作。三是加快再生水利用设施建设，推进污水处理再生利用，在城市水系治理及生态修复方面发挥再生水功能。四是配合国家质检总局等有关部门做好节水产品强制性标准及认证工作。
六、加快节能减排技术开发和推广
（一）加快节能减排技术研发。一是“十二五”期间，在国家科技支撑计划项目中，开展对绿色建筑、建筑节能的技术研究，实现绿色建筑设计、建造、评价和改造的一条龙技术服务支撑，建设综合性技术服务平台，建立以实际建筑能耗数据为导向的建筑节能技术支撑体系。二是开展城市生活垃圾处理利用技术研究，形成城市生活垃圾处置利用关键技术与设备，增强垃圾收运处置能力，提高资源化水平。三是在“水体污染控制与治理”科技重大专项中，以节能减排为目标导向，开展城市水污染控制和饮用水安全保障领域技术研究与关键设备研发，重点突破城镇排水系统优化运行、污水处理提标改造与节能减耗、污泥处置与资源化利用、非传统水源利用、饮用水深度净化等关键技术，并在重点流域内示范应用。
（二）加快节能减排技术推广应用。一是根据“十二五”期间行业发展需求灵活制定节能减排技术公告，引导行业健康发展。二是依据技术公告制定专项的技术推广、限制、淘汰目录，鼓励企业技术进步，提高产品质量。三是通过示范工程建设，加快技术成果转化。
（三）加强节能减排国际交流合作。一是广泛开展节能减排国际科技合作，积极引进国外先进节能环保技术和管理经验，更有效地组织实施好现有国际合作项目。二是积极筹备召开国际智能、绿色建筑与建筑节能大会暨新技术与产品博览会。三是继续积极研究、多渠道筹集争取配套资金，鼓励有关单位参与国际合作项目的策划和申请，扩大合作对象，拓展合作领域。在清洁发展机制（CDM）合作等方面，提出相应的工作思路，开展相应的工作。
七、完善节能减排经济政策
（一）推进价格和环保收费改革。一是配合国家发展改革委研究修订《城市供水价格管理办法》，指导各地加快推进居民用水户表改造，并逐步推行居民生活用水阶梯式水价制度。二是研究制定城镇污水处理收费管理办法。三是配合国家发展改革委推行城市生活垃圾处理收费制度。探索改进城市生活垃圾处理收费方式，降低收费成本。四是全面推进供热计量收费，贯彻落实住房城乡建设部、国家发展改革委、财政部、国家质检总局《关于进一步推进供热计量改革工作的意见》（建城[2010]14号），指导和督促地方尽快制定“两部制”热价。
（二）完善财政税收政策。配合财政部、国家税务总局研究制定鼓励节能省地环保型建筑、既有建筑节能改造、可再生能源建筑中应用、节能减排设备、资源综合利用产品等方面的财政、税收优惠政策。
（三）推行污染治理设施建设运行特许经营。一是开展市政公用事业改革情况调研，对城镇排水与污水处理行业特许经营制度实施情况，进行分析总结，进一步完善特许经营制度。二是制定城市生活垃圾处理特许经营权招标投标管理办法，完善准入条件。继续开展生活垃圾处理设施等级评定工作，建立退出机制和黑名单制度。
八、强化节能减排监督检查
（一）健全法律法规。积极配合国务院法制办加快出台城镇排水与污水处理条例，研究制定《民用建筑能耗与节能信息统计管理办法》。
（二）完善节能和环保标准。一是要加快完善建筑节能标准体系，针对住宅、农村建筑、公共建筑、工业建筑等不同类型建筑，分别制修订相关工程建设节能标准，在设计、施工、运行管理等环节落实建筑节能要求。二是重点制修订《居住建筑节能设计标准》、《建筑节能气象参数标准》、《既有居住建筑节能改造技术规程》、《夏热冬暖地区居住建筑节能设计标准》。三是制定修订一批建筑节能相关产品标准，为推进建筑节能工程提供相关产品技术支撑。四是进一步完善污水处理、生活垃圾处理等标准。
（三）加强城镇污水处理厂和生活垃圾处理设施运行管理和监督。一是完善“全国城镇污水处理管理信息系统”和城镇污水处理工作考核办法，进一步加强对污水处理设施建设和运行的监督指导。二是建立数据共享机制，配合发展改革、财政等部门，对设施运行负荷率达不到要求或无故不运行地区项目资金下达予以限制。三是加强监督，指导各地加强项目审查，合理确定城镇污水处理设施规模和工艺。督促地方严格落实工程管理相关制度，确保项目建成后及时投入运行发挥效能。严格落实排水许可制度，强化对排入下水道的水质监管，确保城镇污水处理厂达标排放。四是强化对垃圾处理设施建设运行的监管，进一步完善城镇生活垃圾处理管理信息系统，研究制定相关监管标准，继续开展生活垃圾填埋场等级评定并启动垃圾焚烧厂等级评定工作。
（四）加强节能减排执法检查。各省级住房城乡建设主管部门要研究建立建设领域节能减排统计、监测和考核体系，严格落实节能减排目标责任制和问责制，组织开展节能减排专项检查督察，对本地区住房城乡建设主管部门落实国务院节能减排综合性工作方案的情况进行督察，及时向住房城乡建设部报告。住房城乡建设部每年组织开展建筑节能、供热体制改革、城镇污水处理厂和生活垃圾处理设施运行管理的专项检查行动，严肃查处各类违法违规行为和事件。
九、推广节能减排市场化机制
（一）加快推进民用建筑能效测评标识工作。一是根据试点经验，组织对《民用建筑能效测评标识管理暂行办法》、《民用建筑能效测评机构管理暂行办法》进行修订。二是加大民用建筑能效测评标识推进力度，各地要严格贯彻《民用建筑节能条例》规定，对新建国家机关办公建筑和大型公共建筑进行能效测评标识。指导和督促地方将能效测评作为验证建筑工程节能效果的基本手段以及获得示范资格和资金奖励的必要条件。三是加大民用建筑能效测评机构能力建设力度，完成国家及省两级能效测评机构体系建设。
（二）加大绿色建筑评价标识实施力度。一是完善绿色建筑评价标准体系，制定针对不同地区、不同建筑类型的绿色建筑评价标识细则，科学地开展评价标识工作。二是鼓励地方制定适合本地区的绿色建筑评价标识指南。三是规范和引导科研院所、相关行业协会和中介服务机构开展绿色建筑技术研发、前期咨询、后期检测等各方面的专业服务，推进绿色建筑健康发展。
（三）加强建筑节能服务体系建设。一是立足建筑节能目前发展阶段和现有资源，以国家机关办公建筑和大型公共建筑的节能运行管理与改造、建设节约型校园和宾馆饭店为突破口，拉动需求、激活市场、培育市场主体服务能力。二是加快推行合同能源管理，规范能源服务行为，利用国家资金重点支持专业化节能服务公司为用户提供节能诊断、设计、融资、改造、运行管理一条龙服务，为国家机关办公楼、大型公共建筑、公共设施和学校实施节能改造。三是推进建筑能效交易试点。
十、加强节能减排能力建设与宣传教育
（一）强化节能减排管理能力建设。各地住房城乡建设主管部门应加强节能减排管理能力建设，完善机构，充实人员。加强建筑节能统计、监测能力建设。充分发挥行业协会、学会在节能标准制定和实施、新技术（产品）推广、信息咨询、宣传培训等方面的作用。
（二）加强节能减排宣传教育。各地住房城乡建设主管部门要配合有关部门做好“节能减排全民行动”，组织开展系列宣传活动，制定专门宣传方案，广泛宣传建设领域节能减排的重要性。做好每年一度的全国节能宣传周、全国城市节约用水宣传周、中国城市公共交通周及无车日等宣传活动。各级住房城乡建设主管部门应制定节能减排先进单位和个人的表彰奖励办法，对在节能降耗和污染减排工作中做出突出贡献的单位和个人予以表彰和奖励。

当前暂予监外执行中存在的问题及建议

林书设　魏洁


暂予监外执行制度是我国刑罚执行过程中的一项重大举措，在司法实践中发挥巨大作用，既打击了罪犯，又体现了人道主义精神。对罪犯暂予监外执行开展法律监督是检察机关的一项重要职责。近年来，全国各地检察机关监所检察部门按照高检院的部署多次开展专项检察活动，依法纠正了一批不当暂予监外执行的案件，有力地促进了该项工作的依法进行。但由于多种原因，当前暂予监外执行工作中仍存在许多薄弱环节和问题不容忽视，需要我们采取积极的措施加以解决。
一、当前暂予监外执行中存在的主要问题
（一）现行法律存在缺陷
1、对保外就医的保证人未尽义务之责任未作规定。“取保”是罪犯保外就医工作中一个必备环节，办理取保手续的目的就是要求保证人对保外就医罪犯尽管束教育之责，保证保外就医罪犯遵纪守法。但我国刑诉法对服刑罪犯保外就医是否需要保证人、保证人的条件与义务及法律责任均没有作出规定。司法部、公安部、最高人民检察院1990年制定的《罪犯保外就医执行办法》第七条第二款规定：取保人（即保证人）应当具备管束和教育保外就医罪犯的能力，并有一定的经济条件。第十条规定：保外就医罪犯由取保人领回到当地公安机关报到，保外就医罪犯在规定时间内不报到的，公安机关应及时通知其所在执行机关负责寻找。由此可见，该办法仅对取保人的条件作了规定，将保外就医的罪犯领回到当地公安机关报到后就尽了责任，此外再无义务性要求，也没有规定相应的法律责任。正是由于法律对未尽义务的取保人没有规定相应的法律责任，导致了实践中有相当一部分取保人没有履行保证义务，只保不管，使保外就医罪犯失去制约，保外就医之后即成了“自由人”，严重损害了法律的尊严及司法公正。
2、审批程序不明。《监狱法》第十七条规定：对“有严重疾病需要保外就医的”可以暂不收监。根据《看守所条例》规定，看守所只能监管判处有期徒刑一年以下或者余刑在一年以下的罪犯，而法律对于判处有期徒刑一年以上刑罚的罪犯因病残不能入监需保外就医的，存在着审批程序不明的问题，给看守所的管理工作造成了一定的困难。
3、未制定统一的管理监督机制。第一，刑诉法第二百一十四条第六款规定：对于暂予监外执行的罪犯，由居住地公安机关执行，执行机关应当对其严格管理监督，基层组织或者罪犯的原所在单位协助进行监督。但现行法律在严格管理监督方式上没有制定统一的规章制度及措施，导致具体操作上无章可循。第二，根据刑诉法第二百一十五条的规定，检察机关往往是仅对人民法院作出的暂予监外执行决定书是否适当进行监督，而对被暂予监外执行者的实际情况并不了解，显然这只是一种“纸上谈兵”的监督。再加上法律对不接受监督的行为如何制裁未作出明确规定，监督效果往往不佳。如，2000年6月大田县法院在交付执行前对受贿犯林某某以患严重疾病需保外就医为由决定暂予监外执行，检察机关在审查后，认为林某某患的糖尿病（II型）、高脂血症均不属于罪犯保外就医疾病伤残范围之列，明显不符合保外就医的条件，于是发出《纠正不当暂予监外执行意见书》请法院予以纠正，法院回函仅答复其作出的决定无不当，未阐明理由，并不采纳检察机关的正确意见，直至2000年12月暂予监外执行期满后才重新收监。对此，检察机关也无其他办法，在监督力度上明显软弱无力。第三，作为批准暂予监外执行的人民法院虽然是暂予监外执行的决定机关，但是法律并没有赋予人民法院对暂予监外执行的罪犯可以监督管理的权利，因此，人民法院即使对公安机关的“管理监督”发现了问题，也无法依职权予以监督。而作为执行机关的公安机关，在执行中往往认为暂予监外执行是人民法院作出的，及时收监也是法院的事，人民法院对暂予监外执行的罪犯不管不问，公安机关又何必认真。由于现行法律关于暂予监外执行制度缺乏科学的管理监督机制，这样势必形成公、检、法三机关相互推诿、扯皮的不良现象。
（二）暂予监外执行长期“暂予”
1、有些暂予监外执行案件批准机关未规定执行期限。如：2000年大田县法院对罪犯肖某某作出暂予监外执行的决定，就没有具体时限规定，而肖某某的刑期要到2003年，期间法院未限暂予监外执行时间，这存有弊端：一会大大削弱法律的威慑力和约束力，使基层派出所放松了对暂予监外执行对象的管理，造成脱管失控现象；二会给犯罪分子有机可乘，有些罪犯就会故意拖延治病时间，以达到逃避监管的目的。
2、相当部分保外就医的罪犯由于家中经济困难，未得到及时有效的治疗，造成久病不愈，无法收监。目前大田县保外就医的2名罪犯均属这种情况。
3、呈报单位和审批部门受人情关系的影响，不坚持原则，对申请暂予监外执行的罪犯，既不组织人员到指定医院复查所患疾病的真假和严重程度，又不按规定对照审查，仅凭医院的病情证明就作出决定。另外，对一些经过治疗，疾病基本治愈应当收监的罪犯，也批准了延期，使得“暂予”变无期。
（三）病残鉴定缺乏有效的监督制约
刑诉法第二百一十四条第三款规定：对于罪犯确有严重疾病，必须保外就医的，由省级人民政府指定的医院开具证明文件，依照法律规定程序审批。而在实践中大多执行的却是司法部247号文，该文第六条规定：保外就医的病残鉴定由监狱、劳改队、少管所医院进行，未设医院的，可送劳改局中心医院或者就近的县级以上医院检查、鉴定。根据此规定，可进行病残鉴定的医院范围广、数量多，虽然比效方便，但不规范，难管理的问题比较突出。而且这些医院无论从技术水平还是从对病残标准的理解和掌握上，都存在较大的差异，客观上使病残鉴定工作难以统一，难以实现对病残鉴定的监督和制约，使权钱交易、弄虚作假、徇私舞弊有机可乘，导致以保代放和收监难等问题。
（四）管理监督和帮教措施不到位
1、决定机关与执行机关脱节，使部分暂予监外执行罪犯脱管失控。一方面，根据法律规定，人民法院决定暂予监外执行或执行过程中需要暂予监外执行的，应将《暂予监外执行决定书》抄送人民检察院和罪犯居住地的公安机关。但实践中发现，决定机关很少与罪犯居住地的公安机关联系，而有些罪犯回乡后又不主动到派出所报到，执行机关未能掌握罪犯的情况，更谈不上监督管理。另一方面，对一些需要延期的保外就医罪犯，在公安机关呈报后，人民法院未及时作出是否暂予监外执行决定，延期手续办理不及时，造成脱管失控。如：暂予监外执行罪犯肖某某95年11月因盗窃被大田县法院判处有期徒刑8年，判决生效后由大田县看守所呈报批准保外就医1年，96年11月保外就医期满，但肖某某因瘫痪一直无法回所，97年8月看守所再次呈报，请法院决定暂予监外执行，期间经检察机关多次监督，法院至2000年3月才作出延期决定，呈报时间与裁定时间相隔了近3年。
2、管理监督流于形式。在实践中，由于暂予监外执行罪犯居住地公安机关多属基层派出所，警力严重不足，任务繁重，因而对暂予监外执行罪犯的日常管理只是做些面上工作，无法做到全面、深入。有些执行机关仅仅只是对罪犯情况填了一张表，而没有明确具体的监管组织、人员、考察方式等，甚至监管人员与监管对象互不知晓，以至罪犯放任自流，没有任何改造压力；另一方面，目前对监外罪犯监督管理主要是公安机关一家，基层组织的帮教往往流于形式，社会力量参与少，无法达到综合治理。
3、执行有关法律政策不落实。法律明确规定：暂予监外执行的情形消失后，罪犯刑期未满的，应当及时收监执行。暂予监外执行的情形消失是指疾病病愈、中止怀孕、哺乳期满或者生活能够自理了等等。但实际工作中公安机关很少对此定期不定期进行复查，造成该及时收监的不收监，该延期的不办手续等等。
二、对加强暂予监外执行监督的几点建议
（一）完善立法，对现行刑诉法及相关司法解释应作相应修订补充
1、在刑诉法中应增设对暂予监外执行罪犯实行担保制度。首先应对罪犯保外就医期间保证人的权利和义务作出明确规定。并对罪犯保外就医期间违反规定的，对未尽义务的取保人作出追究责任的相应法律规定。
2、严格完善管理监督机制。尽量制定一个规范暂予监外执行监管、监督工作，明确公、检、法、司各部门职权、任务、职责范围、工作制度、工作方面的可操作性法规，使暂予监外执行工作能够统一程序、统一标准、统一实施、统一考核。
3、对拒不接受检察机关监督的行为如何制裁法律应作出明确规定，以确保法律的严肃性和权威性。
（二）建立和完善病残鉴定制度
由专门的病残鉴定机构定期对指定医院出具的诊断证明进行甄别，提出定性意见，对符合保外就医疾病伤残范围的加盖鉴定专用章，坚决杜绝在罪犯保外就医过程中的钱权交易、弄虚作假、徇私舞弊等现象发生。
（三）检察机关应加大对暂予监外执行监督的力度
1、改变监督方式。从目前的事后监督方式改为同步监督，即对适用暂予监外执行时的评审议定、提请报批和审查批准三个环节实行全过程监督。这样做，一方面有利于检察机关及时发现问题，及时监督纠正；另一方面也有利于检察机关掌握、熟悉被暂予监外执行者的情况，便 于在审查暂予监外执行决定书时作出准确的判断。
2、拓宽监督渠道。对人民检察院提出的正确纠正意见，不被执行机关或人民法院采纳的，检察机关可向人大提请监督执行，从而借助权力机关的监督来确保法律监督的效力。
3、加大打击力度。一是对暂予监外执行罪犯又犯罪的，要依法严厉打击；二是对司法人员利用职务之便，违法办理暂予监外执行的犯罪活动，要发现一起，严肃查办一起，决不手软，以确保正常的监管改造秩序。
（四）规范暂予监外执行罪犯的管理和考察工作
1、建立顺畅的交付执行、变更执行、终止执行工作机制，杜绝在法律文书送达、罪犯移转等环节发生的漏管、脱管和人户分离现象。
2、公安机关应健全考察档案，要求责任区民警填写《所外监管人员列管审批表》，建立被监管人员考察档案，详细记录暂予监外执行罪犯活动情况、现实表现及其他有关材料，做到一人一档，该管尽管，确保不重不漏。同时要加强对外出的暂予监外执行罪犯的管理，要求监外罪犯在离开居住地时必须事先向当地派出所报告，并取得外出证明，到达目的地后应当及时向当地派出所报到，两地派出所应做好罪犯的交接工作。
3、普遍建立群众监督改造考察小组，落实好帮教措施。要充分调动人民群众，发挥街道、乡、村委会干部的力量，依靠社会综合治理优势，对暂予监外执行罪犯齐抓共管，形成合力保障社会稳定。同时要采取多种形式和渠道妥善做好暂予监外执行罪犯的安置工作，使他们不会因生存问题重新走上犯罪道路。
4、公、检、法、司各部门要定期召开联席会议，通报工作，协调关系，提出问题，督促落实。

作者单位：福建省大田县委政法委 邮编：366100 E-mail:lshushe@163.com
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