从教育行政案件看行政诉讼法的修订与完善
姬永福,刘晓序
[内容提要]随着社会发展，教育与人们关系日益密切，教育纠纷时有发生，而其中大多以教育行政管理机关行使特定职权而引起。这类纠纷双方地位并不平等，显然不属民事案件，应纳入行政诉讼领域。但由于行政诉讼法对该类案件是否属行政诉讼受案范围语焉不详。理论界,实务界意见不一。本文拟从这一类案件的实务处理和理论分析作为切入点来深入探讨现行行政诉讼立法目的，受案范围，被告资格等基本内容的缺失和完善。
[关键词] 目的; 受案范围；行政主体；被告适格
案例`问题及法律思考之一
案例：《义务教育法》规定，达到入学年龄的未成年人家长有监护子女接受义务教育的义务。对有的家长拒绝履行该义务的，有的地方政府就向法院提起行政诉讼要求家长履行相应义务。如《法制日报》曾连续报载《不送孩子上学吃官司--修文8位家长成被告》（1998年11月20日），《家长不让孩子上学，乡长控告家长违法》（1999年3月30日）.
问题：行政诉讼通俗地讲是“民告官”，那么可否允许“官告民”呢？即当公民不履行行政义务时政府可否作行政诉讼中的原告呢？
思考：这一类案件带来的问题实际上牵涉到对行政司法权与行政权关系的理解以及对行政诉讼法的立法目的的认识。
行政司法权与行政权之间的关系
行政司法权与行政权之关系问题是以权力分立与制约理论为基础的。“不同性质的国家权力相互独立，并分别委托给不同的人或群体行使的政府形式是最可靠的。”而且，仅有分权并不能防止权力滥用，因为运用权力的人也有人性的弱点。“野心必须用野心来对抗”。其思想脉络就是：权力过于集中必然导致滥用，所以需要分权，分权仍不能防止权力滥用,所以需要权力之间互相制约.这样的思想基础上建立起来的二者关系必然是行政权要求司法权的尊重和有限介入.这种有限介入既包括限制司法机关主动介入也拒绝行政机关自动降低行政权威而”委身”于司法权威之下.
案例，问题及法律思考之二
案例 ：某镇政府拖欠供电所电费，供电所停止向其供电，镇政府便做出在镇学校上学的9名供电所职工子弟“暂放假5天”的决定。因此，9名学生向法院提起行政诉讼状告镇政府侵犯自己的受教育权。
问题：上述案例就是原告诉行政机关侵犯了自己合法的受教育权。这里要讨论的是，侵犯受教育权的具体行政行为能否被诉呢？
思考：要解决上述问题就需要对行政诉讼受案范围做一个系统考察.
一） 对受案范围的理解。行政诉讼受案范围实际上是法定的由法院受理并审判一定范围内行政案件的权限。行政诉讼受案范围实际上涉及到司法权，行政权和诉权三者之间的关系。对法院而言，受案范围就是法院的“主管范围”。它决定着法院与行政机关在解决行政案件中的责任与分配。对行政主体而言，受案范围实质上就是其行政行为受司法审查的范围。而对行政相对人来讲，受案范围就是“起诉范围”。
二）受案范围的设定方式。世界各国对行政诉讼受案范围的设定方式规定不一。英美法系和法国主要是通过判例来确定，而大陆法系国家做法各异。基本分为：列举式（即在相关法律法规中逐一列举出哪些案件由法院受理，那些不能由其受理）；概括式（法律规定一个原则性的概括标准，符合这一标准的均可提起行政诉讼）;混合式(列举和概括并用)。综合考察我国行政诉讼法关于受案范围的法条，可以认为我国采取的是“肯定概括结合否定列举，并以肯定列举示范为补充”。即除第12条列举的属不可诉行为外，凡符合第2条概括规定的，均是可诉的，而11条的肯定式列举规定仅是举例，示范性质的，而不是对受案范围的界定和限制。只有做这样的理解，才能既妥善处理司法权和行政权的关系又能最大限度地保护相对人的合法权益。当然这需要行政诉讼法在修订时进一步明确11条的“列举示范”性质。
三）确定标准及具体到我国。一国的行政诉讼受案范围不是任意确定的，而是综合考虑本国政治体制，法制现状，历史传统的结果.不仅因国家而异且一国也不是一成不变的。但考察世界上主要国家的行政诉讼制度，可以发现其受案范围的确定并非无章可循。在纷繁复杂的法律规定下还是有一些“潜规则”的：1，最大限度地保护行政相对人的合法权益。“有权利就必有救济”“无救济则无权利”。行政诉权是行政相对人的一项重要救济权，非有正当理由不能剥夺或限制。所以在确定受案范围时应在不损害公益前提下尽量扩大行政诉讼受案范围。2,妥当处理司法权和行政权之关系。司法机关对于行政监督应有
限度，应只将主要涉及法律问题或争议的行为列入受案范围。3，应考虑到本国法制完备程度，行政机关执法水平，社会法律意识和法院解决行政争议的实际能力等因素的制约。我国立法者在确定行政诉讼受案范围时，无疑也参考了上述标准，并最终确定了行政行为的两大可诉标准：行为标准和权益标准。行为标准，即必须是当事人认为违法侵权的具体行政行为；而权益标准则是我们今天要着重讨论的问题。由于长期以来，人们对我国行政诉讼受案范围的设定方式存在误解（如将行政诉讼法11条示范性的列举理解成限定性的罗列）。所以大多人认为只有人身权，财产权受侵犯的才能诉诸法院，这样公民的政治权利和经济文化权利受违法的具体行政行为侵犯时没有救济途径，出现了法律上的“救济真空”。这是行政诉讼立法上的缺憾。事实上，无论是从行政诉讼法法条本身还是其背后立法精神来看，对受案范围的“权益标准”均应作“扩大解释”。行政诉讼法第2条和第11条2款都表明凡是法律赋予的权利（只要未被明确排除于司法保护之外的）均属行政保护的合法权益范围。从立法精神层面看，如前所述我们在确立受案范围时在不损害公共利益前提下，就应尽量扩大行政诉讼受案范围，以达到最大限度保护行政相对人合法权益的立法目的。
案例，问题及思考之三
案例： 北京科技大学学生田永因考试携带字条被学校给予勒令退学的处理，但该处理实际上并未得到执行。此后两年中，田永仍以一名正常学生身份在该校学习。临毕业时，学校以已对他做出退学处理的理由，不予发放其毕业证和学位证。田永不服遂向法院提起行政诉讼，要求法院判令学校发放上述证件。
问题：法院受理这两起案件引起了法学界很大的争议。大家对学校能否成为行政诉讼的被告看法不一。
思考：实际上对这类案件如何处理牵涉到对行政主体概念的把握和行政诉讼被告适格的理解。
我国现行行政主体理论认为行政主体是享有行政职权能够独立进行行政管理并独立承担责任的组织。主要包括两类：具有法定行政职权的行政机关和法律，法规授权的组织。而目前我国体制下，像学校，基金会等等一些不具有“官”的身份的组织，却常常以“官”的姿态行使管理权。从法律角度我们该如何看待类似组织呢？显然，他们不属于“行政机关”，那么是不是法律，法规授权的组织呢？以学校为例来看，《教育法》25条明确规定：“国家制定教育发展规范，并举办学校等教育机构”;该法21条规定：“国家实行教育证书制度，经国家批准设立或许可的学校及其他教育机构，按国家有关规定颁发学历证书。类似授权学校的法律依据还有《学历条例》《高等教育法》等法律法规。显而易见，学校可以被认为是法律，法规授权的组织。但它是否是行政诉讼法视野内的授权组织呢？换句话说，法律，法规授的这个“权”是否是“行政管理权”呢？从我国现行办学机构及教育行政管理机关关系来看，在所有制上，公立学校占绝对的主导地位；在管理内容上，学籍，学位是其严格管理的内容，学校向学生颁发毕业证，学位证是代表国家而非学校自主行为。由此分析，类似如学籍，学位管理，教师职称评定等具有明显的行政管理性质的职权行使就是法律法规对学校的授权。学校在行使该授权时，如果侵犯了学生教师的合法权益，他们就可以提起行政诉讼。学校此时理应成为被告。但从长远来看，用法律，法规授权的方式来界定行政诉讼被告必然行之不远。因为从行政法发展方向来看，其介入的广度日益扩张。社会各行业都需要法律法规来加以规范。以法律规定某一组织的权力就认定其为授权组织的现行做法将越来越行不通。所以，找到一条既能规范类似授权组织，又能保护被管理者合法权益的最佳途径来才是当务之急。我们知道，法律之所以授权给该组织，被授权的权力之所以具有公权力的性质，关键是此类组织本身就具有管理公共事务的职能。因此，有学者建议将国外的“公务法人”引入，笔者认为这未尝不是一个好的途径。我们考察国外公务法人的出现可以发现它是公务分权的结果。因为社会越发展，行政事务就越纷繁多样，且专业性就越强。行政机关不可能全部承担，只能将一些特定的，独立的行政公务从国家和地方行政机关的一般职能中分离出来，交由特定的法律人格来行使,并由其独立承担法律责任。这样，将学校划入公务法人范畴中来，使其成为行政主体，其与被管理者发生的因行政管理而起的纠纷就可纳入行政诉讼加以解决。通俗的说，我们就不用考虑该类组织能不能成为适格被告，而只要考虑双方之间的纠纷是否是行政管理引起的纠纷。如果是，则无可非议的适用行政诉讼。
境外就业中介管理规定
公安部 劳动部 国家工商行政管理总局
中华人民共和国劳动和社会保障部
中华人民共和国公安部 令
中华人民共和国国家工商行政管理总局
第15号
现公布《境外就业中介管理规定》，自2002年7月1日起施行。
劳动和社会保障部部长 张左己
公安部部长 贾春旺
国家工商行政管理总局局长 王众厚
二○○二年五月十四日
境外就业中介管理规定
第一章 总则
第一条 为规范境外就业中介活动，维护境外就业人员合法权益，根据《中华人民共和
国劳动法》和国务院有关规定，制定本规定。
第二条 本规定适用于在中国境内从事境外就业中介活动的管理。
本规定所称境外就业，是指中国公民与境外雇主签订劳动合同，在境外提供劳动并获取
劳动报酬的就业行为。
本规定所称境外就业中介，是指为中国公民境外就业或者为境外雇主在中国境内招聘中
国公民到境外就业提供相关服务的活动。经批准，从事该项活动的机构为境外就业中介机构。
第三条 境外就业中介实行行政许可制度。未经批准及登记注册，任何单位和个人不得
从事境外就业中介活动。
第四条 劳动保障部门负责境外就业活动的管理和监督检查。
公安机关负责境外就业中介活动出入境秩序的管理。
工商行政管理部门负责境外就业中介机构登记注册和境外就业中介活动市场经济秩序的
监督管理。
第二章 中介机构的设立
第五条 从事境外就业中介活动应当具备以下条件：
（一）符合企业法人设立的条件；
（二）具有法律、外语、财会专业资格的专职工作人员，有健全的工作制度和工作人员守
则；
（三）备用金不低于50万元；
（四）法律、行政法规规定的其他条件。
第六条 申请从事境外就业中介活动的机构（以下简称申请机构）应当向其所在地的省
级劳动保障行政部门提出申请，经初审同意并征得同级公安机关同意后，报劳动和社会保障
部审批。劳动和社会保障部自收到申请之日起60日内做出答复。新设境外就业中介机构报劳
动和社会保障部审批前，应当到工商行政管理机关办理名称预先核准登记。劳动和社会保障
部审查批准并抄送公安部后，向该机构颁发境外就业中介许可证（以下简称许可证）。
许可证自颁发之日起有效期为3年。
境外机构、个人及外国驻华机构不得在中国境内从事境外就业中介活动。
第七条 申请机构应当向审核机关提交以下文件材料：
（一）填写完整的境外就业中介资格申请表；
（二）企业名称预先核准通知书；
（三）法定代表人或者拟任人选、主要工作人员或者拟聘用人选的简历和有关资格证明；
（四）具有法定资格的验资机构出具的验资报告；
（五）机构章程及内部有关规章、制度；
（六）拟开展境外就业中介活动的行政区域和可行性报告；
（七）住所和经营场所使用证明；
（八）省级劳动保障行政部门认可的备用金存款证明；
（九）劳动和社会保障部规定的其他材料。
第八条 申请机构应当自领取许可证之日起30日内，到工商行政管理机关申请企业法人
设立登记或者变更登记，并应当于设立登记或者变更登记核准之日起10日内，到所在地的省
级劳动保障行政部门和公安机关备案。
第三章 经营和管理
第九条 境外就业中介机构依法从事下列业务：
（一）为中国公民提供境外就业信息、咨询；
（二）接受境外雇主的委托，为其推荐所需招聘人员；
（三）为境外就业人员进行出境前培训，并协助其办理有关职业资格证书公证等手续；
（四）协助境外就业人员办理出境所需要护照、签证、公证材料、体检、防疫注射等手
续和证件；
（五）为境外就业人员代办社会保险；
（六）协助境外就业人员通过调解、仲裁、诉讼等程序维护其合法权益。
第十条 境外就业中介机构应当依法履行下列义务：
（一）核查境外雇主的合法开业证明、资信证明、境外雇主所在国家或者地区移民部门
或者其他有关政府主管部门批准的招聘外籍人员许可证明等有关资料；
（二）协助、指导境外就业人员同境外雇主签订劳动合同，并对劳动合同的内容进行确
认。
劳动合同内容应当包括合同期限、工作地点、工作内容、工作时间、劳动条件、劳动报
酬、社会保险、劳动保护、休息休假、食宿条件、变更或者解除合同的条件以及劳动争议处
理、违约责任等条款。
第十一条 境外就业中介机构应当依法与境外就业人员签订境外就业中介服务协议书。
协议书应当对双方的权利和义务、服务项目、收费标准、违约责任、赔偿条款等内容作出明
确规定。
第十二条 境外就业中介机构应当将签订的境外就业中介服务协议书和经其确认的境外
就业劳动合同报省级劳动保障行政部门备案。省级劳动保障行政部门在10日内未提出异议
的，境外就业中介机构可以向境外就业人员发出境外就业确认书。公安机关依据有关规定，
凭境外就业确认书为境外就业人员办理出入境证件。
第十三条 境外就业中介机构设立分支机构的，应当按照本规定第二章的规定办理申请
审批、登记和备案手续。
第十四条 境外就业中介机构不得以承包、转包等方式交由其他未经批准的中介机构或
者个人开展境外就业中介活动。
第十五条 境外就业中介机构不得组织非法出入境，不得组织中国公民到境外从事中国
法律所禁止的违法犯罪活动。
第十六条 发布有关境外就业中介服务广告，发布前必须经中介机构所在地省、自治区、
直辖市工商行政管理局批准。无批准文件的，不得发布。
第十七条 境外就业中介机构可向境外就业人员或者境外雇主收取合理的中介服务费，
并接受当地物价部门监督。
第十八条 境外就业中介机构应当在服务场所明示合法证照、服务项目、收费标准、监
督机关名称和监督电话等，并接受劳动保障行政部门及其他有关部门的监督检查。
第十九条 境外就业中介机构的名称、住所或者经营场所、法定代表人发生变更的，应
当按照本规定规定的申办程序办理许可证变更，并凭新的许可证到原企业登记主管机关申请
变更登记。其中，涉及名称变更的，应当在申请新的许可证时提交工商行政管理机关同意变
更名称的证明文件。其他登记事项的变更，按照现行企业登记管理的有关规定办理。
第二十条 境外就业中介机构拟在许可证有效期届满后继续从事境外就业中介活动的，
应当在许可证有效期届满前90日内，依照本规定规定的申办程序办理更换许可证手续。许可
证有效期届满，境外就业中介机构未申请更换的，由劳动和社会保障部予以注销。
第二十一条 境外就业中介许可证实行年审制度。境外就业中介机构应当向所在地省级
劳动保障行政部门提交上一年度经营情况以及其他相关材料。对审验不合格的境外就业中介
机构，省级劳动保障行政部门应当报劳动和社会保障部，由劳动和社会保障部注销其许可证，
并通报公安机关和工商行政管理机关。
第二十二条 境外就业中介机构在破产、解散前，应当以书面形式向省级劳动保障行政
部门提出注销许可证申请和善后事宜处理措施，并办理注销许可证手续。
第二十三条 发证机关应当及时将注销境外就业中介机构经营资格的情况通报公安机关
和工商行政管理机关。被注销资格的境外就业中介机构应当在收到被注销资格通知之日起10
日内向发证机关缴还许可证，向原登记机关申请注销或者变更登记。
第二十四条 凡违反本规定被注销境外就业中介许可证的，其法定代表人和主要责任人
3年内不得从事境外就业中介活动。
第四章 备用金
第二十五条 境外就业中介实行备用金制度。备用金用于因境外就业中介机构责任造成
其服务对象合法权益受到损害时的赔偿及支付罚款、罚金。
第二十六条 境外就业中介机构按照规定将备用金存入省级劳动保障行政部门指定的国
有商业银行中该境外就业中介机构的专门帐户，实行专款专用。
第二十七条 备用金及其利息由境外就业中介机构所在地省级劳动保障行政部门实行监
管。未经监管部门的许可，任何单位和个人不得擅自动用备用金。
第二十八条 备用金及其利息归境外就业中介机构所有。境外就业中介机构破产、解散
时，其备用金及其利息作为境外就业中介机构资产的一部分，按照有关规定处置。
第二十九条 境外就业中介机构无力按照仲裁机构的裁决或者人民法院的判决进行赔
偿，或者无力支付罚款、罚金时，可以书面形式向备用金监管部门提出动用备用金及其利息
的申请。
境外就业中介机构拒不支付罚款、罚金，拒不执行仲裁机构或者人民法院的裁决或者判决的，
由执行机关依法强制执行。
第三十条 备用金不足以补偿服务对象合法权益受到侵害造成的经济损失时，境外就业
中介机构必须按照国家有关规定承担民事责任。
第三十一条 备用金被动用后低于本规定所规定数额时，境外就业中介机构应在60日内
将备用金补足至规定数额，逾期未补足的，不得开展境外就业中介业务。
第三十二条 境外就业中介机构自行解散、破产或许可证被注销后，如2年内未发生针
对该境外就业中介机构的投诉或者诉讼，可凭备用金监管部门开具的证明，到开户银行领取
其备用金及其利息。
第五章 罚则
第三十三条 单位或者个人未经劳动保障行政部门批准和工商行政管理机关登记注册，
擅自从事境外就业中介活动的，由劳动保障行政部门会同工商行政管理机关依法取缔、没收
其经营物品和违法所得。因非法从事境外就业中介活动，给当事人造成损害的，应当承担赔
偿责任。
第三十四条 境外就业中介机构违反本规定，有下列行为之一的，由劳动保障行政部门
责令改正，没有违法所得的，处以10000元以下罚款；有违法所得的，处以违法所得3倍以
下但不超过30000元的罚款；对当事人造成损害的，应当承担赔偿责任；构成犯罪的，依法
追究刑事责任：
（一）提供虚假材料骗领许可证的；
（二）以承包、转包等方式交由其他未经批准的中介机构或者个人开展境外就业中介活
动的；
（三）拒不履行本规定第十条规定义务的；
（四）不与其服务对象签订境外就业中介服务协议书的；
（五）逾期未补足备用金而开展境外就业中介业务的；
（六）违反本规定，严重损害境外就业人员合法权益的。
第三十五条 违反本规定第十二条规定，未将境外就业中介服务协议书和劳动合同备案
的，由劳动保障行政部门处以1000元以下罚款。
第三十六条 境外就业中介机构在中介活动中为他人编造情况和提供假证明，骗取出入
境证件，没有违法所得的，由县级以上公安机关处以10000元以下的罚款；有违法所得的，
没收违法所得，并可处以违法所得3倍以下但不超过30000元的罚款；构成犯罪的，依法追
究刑事责任。
第三十七条 境外就业中介机构违反工商行政管理法规，由工商行政管理机关依法查处。
对未经批准发布境外就业中介服务广告的，由工商行政管理机关责令停止发布，没有违
法所得的，处以10000元以下的罚款；有违法所得的，没收违法所得，并可处以违法所得3
倍以下但不超过30000元的罚款。
第六章 附则
第三十八条 境外就业中介资格申请表、境外就业中介许可证由劳动和社会保障部统一
制定。
第三十九条 本规定实施前已领取境外就业中介许可证的，应当自本规定实施之日起90
日内重新申请许可证和登记注册。
第四十条 劳动和社会保障部及时向社会公布获得或者被注销许可证的境外就业中介机
构名单。
第四十一条 省、自治区、直辖市劳动保障行政部门可以会同同级公安机关、工商行政
管理机关根据本规定制定实施办法，并报劳动和社会保障部、公安部、国家工商行政管理总
局备案。
第四十二条 为内地公民到香港、澳门特别行政区和台湾地区就业提供中介服务活动，
不适用本规定。
第四十三条 本规定自2002年7月1日起施行。原劳动部1992年11月14日公布的《境
外就业服务机构管理规定》同时废止。