淄博市市容和环境卫生管理办法（修正）
山东省人大常委会
淄博市市容和环境卫生管理办法（修正）
山东省人大常委会
（1994年9月28日山东省淄博市第十届人民代表大会常务委员会第十三次会议通过 1994年10月13日山东省第八届人民代表大会常务委员会第十次会议批准 根据1997年10月15日山东省第八届人民代表大会常务委员会关于批准《淄博市人民代表大会常
务委员会关于修改〈淄博市市容和环境卫生管理办法〉的决定》的决定修正）
第一章 总 则
第一条 为加强城市市容和环境卫生管理，促进社会主义物质文明和精神文明建设，根据国家法律法规的有关规定，结合本市实际情况，制定本办法。
第二条 本办法适用于市辖区（县）及各类开发区的城市建成区、旅游景点和大型工矿区。
第三条 市容和环境卫生实行市、区（县）、街（镇）、居（村）四级管理、以区（县）管理为主和专业人员管理与群众管理相结合的原则，坚持“门内达标”、“门前三包”（包秩序、包绿化、包卫生）的制度。
市、区县人民政府的市容和环境卫生行政管理部门负责本行政区域内市容和环境卫生管理工作。其所属的市容和环境卫生管理机构具体履行市容和环境卫生管理职责，受市容和环境卫生行政管理部门的委托，对违反本办法的行为在委托范围内实施行政处罚。
规划、公安、交通、工商行政管理、卫生、环保、房管、公用事业、市政工程、园林等有关部门要按照各自的职责，协同做好市容和环境卫生管理工作。
第四条 市、区（县）人民政府应当制定市容和环境卫生事业专业规划和发展计划，并纳入国民经济和社会发展计划；鼓励和扶持市容和环境卫生科学技术研究，不断提高市容和环境卫生管理水平。
第五条 市容和环境卫生事业所需经费，市、区（县）人民政府要列入年度财政预算，从城市建设维护费中列支。
环境卫生专业队伍受委托清扫保洁、清运垃圾粪便时，实行有偿服务。
第六条 市容和环境卫生监察队伍负责市容环境卫生的监察、监督，在执行职务时，应当佩带统一标志并出示证件。
第七条 市、区（县）、镇人民政府和街道办事处应当加强宣传教育，增强人民群众的市容和环境卫生意识，养成良好的卫生习惯。
第八条 一切单位和个人都有搞好市容和环境卫生的义务，并有权对违反本办法规定的单位和个人进行监督、检举和控告。
第九条 对在市容和环境卫生工作中做出明显成绩和较大贡献的单位、个人，由市、区（县）人民政府或市容和环境卫生行政管理部门给予表彰、奖励。
第二章 市容管理
第十条 各种建筑物、公共设施应当符合国家规定的城市容貌标准，保持完好、整洁、美观。
第十一条 临街各种建筑物、构筑物，未经城市规划行政主管部门批准，任何单位和个人不准破墙开店、搭设棚房、改建阳台。主次干道两侧的单位和居民，不准在阳台、窗外悬挂或堆放有碍市容的物品；摆设花盆要安全、美观。
第十二条 在城市中设置各种户外广告牌、标语牌、画廊、雕塑、橱窗、大型屏幕、霓虹灯等，应当征得市容和环境卫生行政管理部门同意，按照有关规定办理审批手续，并按指定的位置和时间设置，内容健康、用字规范、外型美观，定期维护或更换。重要活动的横幅、标语，不得影
响市容和环境卫生，过期的要及时撤除。
一切单位和个人，不得在建筑物、构筑物、电线杆及树木上乱贴、乱画、乱挂、乱刻、乱写。
第十三条 道路应当保持完好、平坦、畅通。对塌陷、损坏的路面，责任单位应当在规定的期限内及时修复。
禁止占用道路搭棚设亭、设置仓库、堆放物料、放置废品及从事生产、加工、经营活动。确需临时占用道路的，须经公安、市政工程部门批准；严禁超出批准占用的范围和期限。
未经批准，不得在道路两侧架空设置管线。已建成的架空管线，要按照城市规划的要求逐步埋入地下。
第十四条 城市园林绿化部门和有关单位应当保持园林绿化设施的整洁、美观。在绿化街道、整修行道树时遗留的枝叶和渣土，应当及时清除，保持绿地和街道的整洁。
第十五条 工程施工现场必须设置明显标志和护栏、档板等设施，整齐堆放物料、机具，保持环境卫生整洁；施工废水经沉淀后方可排入下水管道，不得妨碍原有管道设施的畅通；竣工后，必须及时清理场地。
第十六条 进入城区的机动车、非机动车，必须按指定路线行驶和保持车容整洁，不准抛撒废弃物和带泥行驶。运输建筑材料、废土废渣、生活垃圾等散装物体和液体货物的车辆，必须牢固捆扎、严密封盖，不准沿途撒落、飞扬、泄漏。
机动车、非机动车，必须在指定地点依次停放，不准在车行道、人行道或其他妨碍交通的地点任意停放。
第三章 环境卫生管理
第十七条 清扫与保洁实行划片包干、分工负责、落实到人、全天保洁、有奖有罚的制度。
城区主干道的清扫保洁，由环境卫生专业队伍负责。
街巷、居民区、城内村庄的清扫保洁，由有关街道办事处或镇人民政府负责。
机关、团体、部队、企业事业单位，按照市容和环境卫生行政管理部门或街道办事处划分的卫生责任区清扫保洁。
集贸市场的清扫保洁，由工商行政管理部门负责。
各种摊点及其周围的清扫保洁，由经营者负责。
车站、影剧院、博物馆、展览馆、体育场馆、医院等公共场所的清扫保洁，由经营或管理单位负责。
城区内铁路沿线两侧的清扫保洁，由铁路部门设专人负责。
街心公园、绿化带、花坛的清扫保洁，由园林部门或责任单位负责。
公路和城市道路结合部的清扫保洁，分别由主管单位负责。
市容和环境卫生行政管理部门负责督促检查。
第十八条 清扫保洁质量必须达到市容和环境卫生行政管理部门规定的标准。
道路清扫于每日早六时前结束，然后转入全天保洁，严禁将道路上的垃圾扫入排水道口或置入绿化带。
第十九条 一切单位和个人，必须按照所在街道办事处或镇人民政府划定的范围和规定的时间，及时清扫积雪、积水。市容和环境卫生行政管理部门要及时督促、检查。
第二十条 居民和单位产生的生活垃圾，应当按照省政府有关规定缴纳垃圾处理费。
第二十一条 城区内街道和公共场所禁止下列行为：
（一）随地吐痰；
（二）乱倒垃圾、污水；
（三）乱丢瓜果皮核、纸屑、烟蒂和包装纸、袋等杂物；
（四）随地大小便；
（五）擅自饲养家畜、家禽；
（六）焚烧枝叶、枯草及其他废弃物。
第二十二条 各种垃圾实行统一管理，逐步做到分类收集、分类处理。
第二十三条 生活垃圾实行容器化收集。一切单位和个人必须按照市容和环境卫生行政管理部门规定的时间、地点、方式倾倒生活垃圾。环境卫生专业队伍负责清运，做到日产日清。
第二十四条 单位、个体业户生产经营产生的废弃物，可委托环境卫生专业队伍清运。自行清运的，须到市容和环境卫生行政管理部门办理手续，运到指定的垃圾场，并按规定缴纳垃圾处理费。
第二十五条 城区内建筑垃圾实行统一管理。
建筑施工单位开工前，须到市容和环境卫生行政管理部门办理建筑垃圾清运手续，并按规定预缴建筑垃圾清运保证金；施工中产生的垃圾，必须及时清运到指定地点，沿途不得撒漏；竣工后，应当及时清理场地，达到工完场净。市容和环境卫生行政管理部门验收合格后，按规定扣除建
筑垃圾处理费，退回建筑垃圾清运保证金余额。
第二十六条 医疗、科研、生物制品、屠宰场等单位产生的带有病毒、病菌的特种固体废弃物和动物尸体、废弃的放射性物质等，由有关单位依照国家有关规定进行处理，严禁混入其他垃圾和进入生活垃圾场。
第二十七条 城区内厕所的粪便，由市容和环境卫生行政管理部门统一管理，及时清运，做到厕所、化粪池无冒溢。清运粪便时，必须密闭，避开主要干道，并于每日早七时前结束。
第二十八条 市政工程、房管等部门管理的排水道、沟、化粪池、水斗等，必须经常疏通，产生的污物须随时清除。
第二十九条 市容和环境卫生行政管理部门要提高废弃物管理水平，逐步实现垃圾、粪便的无害化处理和综合利用。
第三十条 市、区（县）人民政府应当有计划地发展城市煤气、天燃气、液化气、集中供热，改变燃料结构；鼓励和支持有关部门组织净菜、净砂、净石进城和回收废旧物资，实现垃圾减量化。
第四章 环境卫生设施建设与管理
第三十一条 厕所、垃圾转运站、垃圾粪便处理场、环境卫生专用车辆停车场、垃圾容器、环境卫生专用标志、供水器、环境卫生作业间等环境卫生设施的建设，应当符合国家规定的标准，纳入城市建设规划，统一布局。新区开发、旧城改造中的环境卫生设施建设，由建设单位投资，
与主体工程同时设计，同时施工同时验收，环境卫生设施经市容和环境卫生行政管理部门验收合格后，全部工程方可交付使用。经规划部门批准定点建设的环境卫生设施，一切单位和个人不得阻碍施工。建成后，不得改变设施的用途。
第三十二条 一切单位和个人，不得损坏、搬动、拆除环境卫生设施；确因建设需要拆迁的，建设单位必须报经市容和环境卫生行政管理部门批准，并按规划建设新的环境卫生设施。
第三十三条 公共厕所由市容和环境卫生行政管理部门按照城市建设规划，负责修建、维护和管理。
居民区的公用厕所，由产权单位负责修建、维护和管理。
公共、公用厕所必须实行水冲化，保持完好、整洁。现有旱厕要有计划地改为水冲式厕所。
第三十四条 垃圾容器的设置，由市容和环境卫生行政管理部门根据实际需要统一确定地点。设置单位要负责整修和维护，保持完好、整洁，防止环境污染。
第三十五条 垃圾粪便处理场、厕所、垃圾转运站、垃圾容器等环境卫生设施，由市容和环境卫生行政管理部门设专人管理、定期消杀，防止蚊蝇孳生。
市容和环境卫生行政管理部门要做好垃圾粪便处理场的平整、覆盖、无害化处理工作，防止环境污染。
第三十六条 按规定实行有偿使用的环境卫生设施，所收款项专项用于环境卫生设施的修建、维护和管理。
第五章 法律责任
第三十七条 有下列行为之一的，由市容和环境卫生行政管理部门及公安、城市规划、工商行政管理、环保等部门，按照各自的职责范围给予批评教育、警告、责令改正，并可处以罚款：
（一）随地吐痰、便溺的，乱倒垃圾、粪便、废弃物、污水的，乱扔瓜果皮核、烟蒂、玻璃瓶（渣）、纸屑及其他包装物的，乱抛动物尸体的，处以5元以上10元以下罚款；
（二）在建筑物、构筑物、公共设施、电线杆或树木上乱贴、乱写、乱画、乱挂、乱刻的，处以100元以下的罚款；
（三）运输时不按规定捆扎、密闭的，或泄漏散落物料、废弃物、粪便等造成环境污染的，按污染道路面积处以每平方米1元罚款；
（四）不按规定清运垃圾、粪便和进行消毒、消杀工作的，处以10元以上500元以下罚款；
（五）不按规定收集、清运、倾倒、堆放、处理生产经营垃圾、建筑垃圾的，对个人每次罚款5元以上10元以下，对单位每次罚款50元以上200元以下或者按每立方米50元处以罚款；对含有病毒、病菌和放射性物质的废弃物不按规定进行专门处理的，处以1000元以上20
00元以下罚款；
（六）不按规定设置、维护环境卫生设施的，处以100元以上500元以下罚款；未经批准擅自拆除环境卫生设施的，处以2000元以下罚款；损坏环境卫生设施及其附属设施的，按该设施价值处以1至2倍罚款；
（七）不按规定设置广告、标语、标牌、橱窗、画廊、雕塑的，处以100元以上1000元以下罚款；
（八）不按规定管理施工场地、影响市容和环境卫生的，处以500元至1000元罚款；
（九）下水道、化粪池冒溢，造成环境污染的，处以100元以上500元以下罚款；
（十）不执行“门前三包”、清扫保洁等市容和环境卫生责任制度或不按规定的时间、质量进行清扫保洁、清除积雪积水的，处以100元以上200元以下罚款；
（十一）未经批准改变临街房屋使用性质、破墙开店、搭设棚房、改建阳台的，处以100元以上500元以下罚款；
（十二）在城区内焚烧枝叶、枯草和其他废弃物的，处以50元以下罚款；
（十三）在临街建筑的阳台、窗外堆放、摆设或吊挂有碍市容和公共安全物品的，处以20元以下罚款。
（十四）擅自饲养家禽、家畜的，按每只禽20元、每头畜50元处以罚款。
第三十八条 擅自占道搭建、堆物作业、堆晒物品、设置摊点或越门出摊经营、修车、洗车的，责令改正，或者扣押物品、作业工具，没收违法所得，并可以对单位处以占道收费标准的2至5倍罚款，对个人处以50元以上1000元以下罚款。
第三十九条 违反本办法规定，影响市容和造成环境污染的单位和个人，有责任清除污染，排除危害，并对直接遭受污染危害的单位或个人赔偿损失。
第四十条 临街的各种建筑物、构筑物和公用设施，凡不符合国家规定的城市容貌标准、环境卫生标准的，由市容和环境卫生行政管理部门会同城市规划行政主管部门，责令有关单位或个人限期改造或拆除，并可处以2000元以下罚款。
第四十一条 市容和环境卫生行政管理部门或其他监督部门依法扣押物品、扣留作业工具时，须当面给物主出具凭证；罚款如数上缴财政，并使用省财政部门统一制发的罚款收据。
被扣押物品、作业工具的物主，不按规定的期限和地点接受处理的，被扣押物品、作业工具按有关罚没财物管理的规定处理。
第四十二条 对侮辱、殴打市容和环境卫生行政管理等执法人员的，以及偷盗、毁坏环境卫生设施，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第四十三条 当事人对行政处罚决定不服的，可以在接到处罚决定通知书之日起十五日内，向作出处罚决定机关的上一级机关申请复议；对复议决定不服的，可以在接到复议决定通知书之日起十五日内向人民法院起诉。也可以直接向人民法院起诉。逾期不申请复议、也不向人民法院起
诉、又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的机关申请人民法院强制执行。
第四十四条 市容和环境卫生管理人员及其他国家机关工作人员，滥用职权、玩忽职守、循私舞弊、以权谋私、滥用挪用环境卫生费的，应当给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第六章 附 则
第四十五条 本办法自公布之日起施行。
1997年10月15日
我国农民权益保护与农村社区发展基本法律问题研究综述
李长健,李 伟,薛报春
( 华中农业大学文法学院 ,湖北武汉 430070)
[摘要]近年来 ,我国学术界在有关“农民权益”与“农 导致中国农村问题产生的历史与现实原因具有高村社区”的具体内涵 ,农民权益保护与农村社区发展的辨证度综合性、关联性和复杂性 ,任何局部的或单项的关系 ,我国农民权益保护与农村社区发展的现状 ,国外研究政策调整措施都无济于事 ,因此 ,只有全面的、综合成果及其对国内农民权益保护与农村社区发展的借鉴意义性的、持久的发展农村经济 ,才能逐步缓解或解决日趋严重的“三农”问题。
一、关于“农民权益”与“农村社区”的具体内涵
(一)“农民权益”的基本内涵
自 1999 年以来 ,李长健教授在《中国法学》、《法律科学》等刊物上发表了一系列学论文 ,认为中国“三农”问题的关键是农民问题 而农民问题的核心问题是农民利益问题。农民权益是农民作为社会主体存在的条件 ,从某种意义上来说也是人类社会其他主体存在的前提条件。农民权益含政治权益和经济权益两个基本方面。经济权益在农民权益中处于基础性、决定性地位 ,政治权益又深深地影响着经济权益 ,成为经济权益实现的保障。 长期从事“三农”问题研究的法学家李昌麒则从政策层面进一步对“农民权益”的内涵作出了解读。他认为农民、农业抑或农村问题一直是党中央、国务院长期致力于解决的至为关键的问题。农村的改革、发展与稳定 ,从根本上说涉及三个基本问题:一是农业经济的改革、发展与稳定;二是农民生活的保障和改善;三是农村精神文明水平的提高。 农民生活稳定和生活水平的提高是农村改革、发展与稳定的一个重要的表现。他主要从减轻农民负担的角度 ,倡导完全建立起一套科学、公平的规范农民负担的法律机制来进一步深化对农民合法权益的实质保护。比较早地对“农民权益”涵义做出全面而清晰界定的是任大鹏。他在充分调研的基础上于 2004 年撰文提出:权益是指作为社会成员、国家公民应享有的权利与应得到的利益。农民作为一般公民应当享有宪法和法律所确认或赋予的一切权益 ,同时作为相对弱势群体 ,理应在法律制度上为其架构一个更为公平的生存和发展平台。农民的权益包括农民的财产权利、人身权利、民主政治权利以及参与社会、经济事务的权利 ,也应涵盖获得司法救助等的程序性权利。(任大鹏 ,2004)还有学者从中国近现代乡村建设发展变迁的视角 ,比较、总结出农民权益所具有的鲜明时代特征。通过专家、学者以及政府官员从经济学、政治学、社会学和历史学等不同学科视角的审视以及宏观经济社会政策层面的解读 ,我们可以看到“: 农民权益”是一个全面、综合、动态的范畴 ,需要在具有中国特色社会主义现代化建设的伟大实践中去不断加以充实、丰富和升华。
(二)“农村社区”的基本内涵
传统的农村社区是指以农业生产为主要活动内容而聚集起来的人们生活的共同体 ,其社会结构简单 ,封闭程度较高 ,日常生活通过其特定地域内的社会关系网络进行。在我国主要包括:单村或联村社区 ,村镇和集镇社区 ,其他因历史等因素形成的特殊社区。随着经济社会的发展 ,现代意义上的乡村社区与传统的乡村社区相比 ,在内涵上有了很大的变化。乡村社会已不再是封闭的、与外部隔绝的、自给自足的、缺乏分工的生产方式和生活方式 ,而与外部、与他人有着十分紧密的联系和依存度。 徐勇认为农村社区主要按共同居住、相互联系、有共同的认同感和归属感的标准而建设。社区组织既借助于自然村、生产队等传统组织资源 ,又不限于传统的天然的、血缘的、行政的组织限制 ,主要取决于相互的自愿合作。通过这种自愿合作基础上的社区组织 ,满足村民的各种社会化服务需求 ,为村民的自由自主自治活动提供制度性平台。(徐勇 ,2005)张晓山则根据中央文件的界定和农村的具体实践 ,认为社区组织从理论上和政策上被规定行使的职能可分为三种:一种是替代政府行使的行政职能;另一种是由农村社区的特性所决定的社区组织本身所固有的社会功能;第三种是作为经济组织所具有的经济功能。这也就决定了它的目标的多重性。 (张晓山 ,2001)
马克思在总结巴黎公社的宝贵经验时指出:“公社 ———这是社会把国家政权重新收回 ,把它从统治社会、压制社会的力量变成社会本身的生命力;这是人民群众把国家政权重新收回 ,他们组成白己的力量去代替压迫他们的有组织的力量;这是人民群众获得社会解放的政治形式。” 对今天农村社区概念的界定 ,必须要揭示城乡社区的区别和联系 ,以及反映市场经济条件下农村城镇化和工业化的要求。我们认为农村社区是指一定地域范围内 ,以小城镇为中心地 ,以自身为腹地 ,具有一定互动关系和共同文化维系力的人口群体 ,并进行一定的社会活动的社区类型;其具有人口密度低 ,同质性强 ,流动性强 ,风俗习惯和生活方式受传统势力影响较大 ,社区成员血缘关系浓厚等特点。(李长健 ,2006)显然 ,农村社区发展具有区别于城市社区自身的特点 ,从城乡发展现状进行对比考究 ,基于农民权益保护着力构建社区发展理论具有重要现实意义。
二、农民权益保护与农村社区发展的辨证关系
(一)农民权益保护与农村社区发展的统一性
农民权益保护的提出是经济社会发展与新农村建设的必然要求 ,而农村社区的深化发展则是内外因素共同作用的结果。一般来说 ,社区建设是一种有目标、有计划引导社会变迁的行动过程。我国现阶段乡村社区建设的要义是在国家全面建设小康社会的总体框架下 ,通过外部支持和内源发展的结合 ,以市场化民主化为导向建设新型的乡村社区。通过社区重建 ,构造村民自治的社会基础 ,满足村民的社会化需求 ,这与以往的乡村改造最大的不同在于不是单一地实现国家意志 ,而主要是为了满足农民实现富裕、民主、文明的内在需求。(徐勇 ,2005)贺雪峰则认为新农村建设的核心是立足农村、从增加农民广泛福利的角度来打开建设社会主义新农村的思路。从增加农民福利方面建设社会主义新农村 ,可以从两个方面做文章:一是提高农村公共品供给水平;二是通过农村文化建设、为农民提供非物质方面的福利 ,其中任何一个方面都离不开强有力的乡村组织在新农村建设中发挥主导作用。 (贺雪峰 ,2006)
有学者从主体角度探讨农民权益保护 ,如从农村民主自治角度 ,发展农村民主保护农民的政治权益 ,还如从农业补贴等角度 ,保护农民的经济权益着手。这些探讨对于农民权益保护发挥了重要作用 ,但尚未形成系统 ,不利于农民权益的全面保护 ,而且随着社会的发展 ,农民权益保护应进行相应理念的转变 ,不仅仅保护农民的生存权问题 ,而是促进农民发展权的实现 ,以发展促保护 ,因此应以农民权益与农民发展、农民发展与物质资料和客体环境相联系 ,促进农民权益可持续、系统保护;而农民权益受到了深层次的保护这也必将进一步推动农村社区的繁荣与发展。
(二)农民权益保护与农村社区发展的正相关关系
构建和谐农村社区 ,实质上是要更好地回答为什么发展和为谁发展的问题 ,是在维护社会公平正义的同时 ,让社区公民共享经济发展的成果 ,而在促进社区全面发展和人的全面发展以及实现社区公民共享发展成果方面 ,农民权益保护制度无疑是不可替代的基本制度安排与保证。农民权益保护制度作为国家干预收入分配和协调经济社会发展的重要工具与基本手段 ,具有缩小差距、化解矛盾、实现共享发展成果等多方面的独特功能。第一 ,通过对弱势群体的援助 ,可以帮助这些群体摆脱生存危机 ,缩小贫福差距、促进社会公平正义的实现。第二 ,维护公共利益 ,真正实现全体公民共享经济发展 ,最终促进共同福利的最大化。第三 ,客观上平衡社会关系 ,缓和乃至化解相关利益冲突 ,促使社会达致和谐。历史和实践的表明 ,农民权益保护制度与社区和谐发展构成了一种密不可分的、正相关的内在联系。农民权益保护制度的保障与维系不仅是社区和谐发展的客观基础 ,而且是社区和谐发展的条件。农民权益保护制度与社区和谐发展的正相关关系 ,要求我们在构建和谐社区进程中必须高度重视农民权益保护制度 ,并通过健全完善农民权益保护制度来化解现实社区问题和社区矛盾。农民权益伴随着社会变迁而发展。在主体多元化、社会关系与社会利益交叠冲突的现代社会 ,农民权益不能仅通过个人选择还必须通过不同组织进行集体选择的方法来实现 ,农民权益保护要以动态发展的视野 ,在以农民为中心的主体发展权与以土地为主的客体发展权的构建维度中 ,以农村社区发展权为实践的时空载体 ,提出基于主客体和谐发展的社区发展权理论 ,从而寻求农民权益更新、更高层次的保护。
三、我国农民权益保护与农村社区发展的现状剖析
(一)我国农民权益保护的现状剖析
农民生活稳定和生活水平的提高是农村改革、发展与稳定的一个重要的表现。农民丰衣足食 ,才有农村的稳定;农民生活水平能够随着经济的发展而不断提高 ,农民才有盼头 ,才能安心地发展农业生产 ,使农村的社会、经济发展能够长期地持续下去。因此 ,以法律手段保障和促进农民生活的稳定及生活水平的不断提高 ,是依法保障和促进农村改革、发展与稳定的另一重要环节。在影响农村稳定的所有因素中 ,最重要的莫过于加强对农民权益的保护 ,而我国目前过重的农民负担 ,引起了农民群众的强烈不满。从法律角度讲 ,农民负担方面出现的问题是因为我们还没有完全建立起一套科学、公平的规范农民负担的法律机制。这种制度缺陷至少表现在以下三个方面:第一 ,从量的方面来看 ,农民负担未能做到适度。如果农民的负担超出了他们力所能及的程度 ,或者 ,他们的收人减去各项负担之后不足以维持其基本生活水平 ,这种负担就可能危及农民的生存。第二 ,从依据上看 ,农民负担不够合理。对不应当由农民负担的各种费用 ,如果强制让农民承担 ,对农民来说是不公平的。第三 ,从表现形式来看 ,各种负担缺乏应有的确定性和稳定性。农民负担应当以规范化的形式固定下来 ,并保持相对的稳定。负担的随意生一方面使农民难以对负担形成合理的预期 ,进而影响农民对生产、生活的安排;另一方面 ,也可能为农村干部谋取私利 ,加重农民负担提供可乘之机。 (李昌麒 ,2001)从总体上看对我国农民权益的保护还有待于通过法律途径进一步加强。
(二)我国农村社区发展的现状剖析
农村社区建设的滞后。第一城乡社会的二元结构阻碍了社区发展。城乡间市场的自由流通是新农村社区发展的源动力 ,而我国长期推行的城乡二元化社会结构模式始终没有改变 ,国家通过牺牲农村、限制农民流动为工业化提供原始积累 ,城乡市场的封闭使农村社区难以真正融入社会。这种城市主导型的发展模式不仅使农村资源锐减、环境恶化、农民收入下降 ,而且制约了农民自身的创造力 ,使农民的主体作用得不到发挥 ,导致社区发展的源动力丧失。第二僵化的农村土地制度和其他歧视性政策。首先 ,模糊不清的土地所有权不仅使那些进城务工经商和以非农业收入为主的农民永远眷恋着土地 ,一方面造成农村房屋大量闲置 ,另一方面阻碍了城市工商企业对农村的投资 ,社区建设难以有效开展。其次 ,城乡户籍制度的区别 ,使得农民成了一种社会或政治身份 ,造成了城市阶层对农民的严重歧视 ,影响农民对新农村社区建设的热情。第三制约新农村社区发展的内部因素。其一人员素质低。其二管理体制和运行机制乏力。一是政府角色的转换不到位 ,对社区事务干涉过多。二是在社区运行机制上 ,缺乏有活力的领导动员机制 ,村级组织的号召力和凝聚力弱;没有形成便捷有效的社区建设的参与机制和系统的社区规划体系。第四制约新农村社区发展的外部因素。其一农村社区基础设施滞后。其二国家对社区建设投入不足 ,社区公益资金的来源渠道少。
四、农民权益保护与农村社区发展的国际比较
(一)国外农民权益保护的现状。保护农民权益 ,一般各发达国家都通过农业和农村立法的形式进行 ,如日本的《食物、农业、农村基本法》、法国的《农业指导法》中 ,都有如农民退休金、农村社会保障等保护农民利益的制度 ,这些制度对于我国的农民权益保护立法具有重要的借鉴价值。在农民利益保护立法的同时 ,还完善制度运行的有效机制。一方面 ,应当加强农民的组织化程度 ,提高农民在市场交易过程中的谈判地位 ,保障交易的公平性。另一方面 ,要改善农村法治环境 ,在提高农民维权意识的同时 ,建立农村司法救助制度 ,完善农民权利保护的法律机制。
(二)国外农村社区发展的现状。以教育为例;泰国在农村教育中就充分发挥农村社区的积极作用。亚洲金融危机之后 ,泰国采取了新的农村发展策略 ,而农村教育发展是这一新策略的组成部分。泰国的 Krabi 府 KhaoKhram区辖有6 个村、772 户人家和 4576 位居民。
他们通过社区的学习化过程 ,而后全社区共同制定社区发展计划。这个学习过程使村民确认自己的潜力即他们真正的资本 ,并寻求发展这种资本的途径 ,以使社区自立。这一学习过程的本质在于帮助社区从等待或依赖国家及外部机构的资助中解脱出来。在这一过程中 ,社区的作用主要是:学习;开展各种类型的经济活动;发展管理系统;独立思考;建立多种联系网。国家的作用是:支持学习过程;适度的财政支持机制;税收措施;支持基础设施建设;支持参与“村民参与研究和发展”。