关键词: 行政诉讼/诉讼调解/法院协调
内容提要: 从诉讼调解的本意来看，行政诉讼中不应存在法院主持的、对被诉行政行为合法性审查问题在双方当事人之间进行调解的机制。目前法院在审理行政案件时所进行的不是也不应当是调解，而是协调。协调是指法院在审理行政案件的过程中主动运用法律的基本原则和具体规定，在双方当事人之间，以及其他相关各方之间进行的协商、调停、沟通、探索案件处理办法的活动。对其加以考察和关注，是正视现实的需要。从实现法治的角度而言，允许协调的存在是一件不得已而为之的事情。


行政诉讼中能否适用调解、和解的争论由来已久。《行政诉讼法》禁止人民法院在对行政案件进行合法性审查时适用调解。最高人民法院《关于行政诉讼撤诉若干问题的规定》虽然没有使用“调解”或“协调”的字眼，但普遍被理论界和司法实际部门认为是默认调解、和解存在并试图加以规范的一个正式规定（注：实际上，这个司法解释并未规定调解、和解，而只是对如何“依法审查行政诉讼中行政机关改变被诉具体行政行为及当事人申请撤诉的行为”加以规范，并未涉及行政机关改变被诉具体行政行为及当事人申请撤诉以外的内容。其中对被告改变具体行政行为的要求不能理解为法院主持调解的原则要求。）。究竟应该如何看待行政诉讼中的调解，协调又有着怎样的含义，这需要考量行政诉讼的现实状况，做一番正本清源的形而上之研究。

一、对调解本意的必要反思

概念是界定和认识事物的基础，也是讨论和对话的前提。行政诉讼中能否适用调解，前提是对调解概念有统一的认识，否则缺乏对话的基础。调解的基本意思，是指在一个中立而权威的第三方的主持、引导和促进下，通过争议当事人自己的协商，达成一致的协议，以解决彼此间纠纷的一种法律机制。它既不同于完全基于当事人相互的协商、妥协的和解，也不同于基于第三方的权威性裁决的仲裁、行政裁决和司法裁判。如果从纠纷解决机制角度加以细致考察，可以发现，人们在使用调解一词时，还是有多重所指的。调解有时候是指解决纠纷的途径，即是指通过何种路径实现纠纷的解决，如人民调解和行政调解（注：我国目前不存在作为行政救济途径的行政调解，但是，有作为民事救济途径的行政调解，《海上交通安全法》（1983年9月2日通过）第46条规定：“因海上交通事故引起的民事纠纷，可以由主管机关调解处理，不愿意调解或调解不成的，当事人可以向人民法院起诉。”类似的规定还有如《大气污染防治法》（2000年修订）第62条，《固体废物污染环境防治法》（2004年12月29日修订）第84条。）。调解可以指在其他纠纷解决途径如诉讼途径、仲裁途径中运用的结案方式，即在纠纷处理过程中双方达成调解协议从而以调解方式结案。有时候，调解也指在诉讼、仲裁等纠纷解决途径中所使用的方法，比如说案件审理过程中法官进行了调解，但未成功，进而做出了判决。

案件能否调解，基本的前提是当事人具有实体上的处分权。民事案件中之所以能够适用调解，就是因为双方当事人有实体上的处分权。如果没有处分权，没有对实体权利的放弃，案件不存在调解的余地。当然，所谓的实体权利仅仅是想象的，正如后文将要论述，调解正是在实体权利义务关系并未明晰的情况下进行的。

由于行政诉讼法未规定调解，让我们先回到民事诉讼领域进行一番探究。《民事诉讼法》第85条规定：“人民法院审理民事案件，根据当事人自愿的原则，在事实清楚的基础上，分清是非，进行调解。”第88条规定：“调解达成协议，必须双方自愿，不得强迫。调解协议的内容不得违反法律规定。”依此两条规定，法院调解的要求是：第一，当事人自愿；第二，案件事实清楚；第三，在分清是非之后达成的调解协议的内容不得违反法律规定。对此，笔者认为，调解应当自愿，毫无疑问。但是，调解要求事实清楚和不违反法律规定显然不是一种实事求是的态度。

首先，调解的基础是否是事实清楚？案件之所以需要调解往往就是因为事实不清楚。如果当事人（至少是一方当事人）认为事实清楚，案件结果预期明确，或者认为法官能够做出判断，往往不存在调解的情况。双方对事实的认识不一致，对案件的处理结果预期不明，法官也可能很难从现有的证据材料中发现客观真实做出判断，在这样的情况下才可能需要调解。这里所说的是“法官也可能很难从现有的证据材料中发现客观真实做出判断”，是从当事人角度所做的分析，当事人双方，或者至少有一方，认为案件结果难以预测，不知结果是否对自己有利。也就是说，第一，双方对案件事实认识不一致；第二，双方对“法官也难以下判”，倒是有着基本一致的判断。从法院来说，案件一旦受理，不管案件证据情况如何、当事人是否完成了自己的举证责任，法院总是要做出最后的判断的。这个时候证明标准就很重要了，作为主审法官，需要结合案件的情况和证明标准做出自己的判断，得出心证结论。因此，从法律上说，为使案件公正、顺利解决，调解在程序上应当以当事人充分举证、案件进行了必要的证据交换为前提（注：这里所说的证据交换，并非法定的证据交换制度，而是从原则上分析调解的程序前提。这种研究，并非在进行某种制度设计。）。所以，在事实问题上，调解的前提并非事实清楚，而是需要经过证据交换，当事人了解对方所掌握的证据。

当然，民事案件的性质决定了当事人可以自由处分自己的实体权利，因而在民事诉讼的任何阶段都可以进行调解，正如当事人在任何时候都可以进行和解一样。但这里隐含的一个意思是基于当事人具有完全的处分权，民事诉讼并不必讲求案件的公正解决。但是，一个案件之所以进入诉讼，就是因为当事人之间存在纷争，存在难以和解的情况。当事人到法院来是为了获得裁判。一旦案件进入诉讼程序，尽管随时可以和解，但如果法院要进行调解，则应当遵循起码的公正程序。

其次，调解协议的内容是否不得违反法律规定？事实是否清楚与调解协议内容是否违法密不可分。但仅就调解协议内容来说，就某个特定的案件而言，其调解协议内容完全依法是不可能，也是不必要的。只能说调解不得违反法律的禁止性规定，不得侵犯国家和社会公共利益。至于不损害某一方的权益可就说不准了，因为由于事实不清，权益和损害本身都是难以明确的。顾培东认为，调解所追求的主要是冲突权益的处置及补偿结果。“英国法社会学家科特威尔对调解的特征作过描述：第一，在调解中，双方通常选择一个彼此都能接受的第三方；第二，第三方并不试图运用现有的法律规范来解决双方的冲突，而是对冲突双方提出的观点和要求策划一种妥协与和解的办法；第三，调解人力求提出明智的冲突双方都能接受的解决冲突的建议，避免使双方中任何一方认为这一建议是完全错误的，并使双方都对结果感到满意。由此可见，在解决冲突的若干不同效果中，调解所追求的仅是冲突和对抗的消弭。为了实现这一效果，在西方国家，甚至常常以损害法律原则为代价。”[1]所以，调解不能要求不违背法律或者法律的基本原则。法律都是根据基本原则制定的，理论上说，不应当有违背基本原则的法律。以继承案件为例，男女平等是我国法律的基本原则，这个原则也贯彻在继承法之中。但是，在继承案件中运用调解方式处理案件时，男女平等的原则很可能是会放在一边的，特别是在农村。调解的实质是寻求冲突解决方案。对案件进行调解，就不在乎追究对错是非，不在于追究责任，而在于解决纠纷。从这个角度说调解是“和稀泥”，在某种程度上是正确的。2004年11月1日起实施的最高人民法院《关于人民法院民事调解工作若干问题的规定》，没有对案件事实是否清楚和协议内容是否合法等做出进一步规定，而只是规定在哪些情况下的调解是不被允许的。其第12条：“调解协议具有下列情形之一的，人民法院不予确认：（1）侵害国家利益、社会公共利益的；（2）侵害案外人利益的；（3）违背当事人真实意思的；（4）违反法律、行政法规禁止性规定的。”

总之，调解是指由一个中立公正的第三方对当事人双方之间的纠纷进行调停、斡旋，寻求解决方案的机制。法院对案件进行调解的实体前提是当事人有处分权，程序前提应当是案件进行了必要的证据交换，双方当事人了解对方所掌握的证据。就其与法律的关联来说，调解不能违背法律的禁止性规定。

二、行政诉讼中能否适用调解的讨论

行政诉讼中能否适用调解问题，在行政诉讼法起草过程中就是一个争议较大的问题。而行政诉讼法实施以后的司法实践现状，则再次将这个问题纳入人们讨论的视野。1998年以来，有关此主题的论文大量发表，不少学者主张，行政诉讼应设立调解原则，认为行政诉讼中不能适用调解的诸观点均不能成立，有学者甚至进一步探讨了调解适用的范围以及程序（注：以“行政诉讼调解”为题检索中国知网（CNKI），1981-2010总共有132篇论文，其中核心期刊论文14篇。该数据库核心期刊的认定标准为北京大学《中文核心期刊要目总览》。）

关于行政诉讼中能否适用调解，最主要的争论就是行政机关的处分权问题。行政诉讼中不能适用调解的观点，主要理由是基于公权力不得自由处分之原理。认为行政诉讼争议的是被告行政机关的公权力行使问题，这种权力对于行政机关来说，既是职权也是职责，行政机关必须依法严格履行，而不得放弃、转让或作其他处分。由于行政机关不享有实体处分权，因此，以当事人享有实体处分权为存在基础的诉讼调解在行政诉讼中没有生存空间。除了公权力不能处分以外，否定行政诉讼中调解适用可能性的观点往往还基于这样几个理由：（1）行政主体的行政裁量权不是任性或任意裁量权，法律留给行政主体以裁量的权力，旨在使行政主体针对实际情况作出最合理的决定。因此，即使在行政裁量权范围内，行政主体也不得任意处分。（2）行政诉讼的中心问题是裁断行政行为的合法性，而不仅仅是为了平息争议、解决纠纷。不能为了解决争议而允许行政主体处分其职权。（3）如果行政诉讼可以调解，行政主体为避免败诉，可能会以公共利益为交易代价以获取行政相对人的宽宥，致使无法及时纠正其违法行为。（4）在资源、信息等方面处于强势的行政主体可能会使用威胁、恐吓等手段迫使行政相对人作出无限度的让步，导致行政相对人的合法权益得不到有效保护，有违《行政诉讼法》的初衷。[2][3]当然，肯定论者对此都一一予以驳斥，并认为，在行政诉讼中适用调解不仅在理论上说得通，从实际情况来看，甚至还很有必要。（注：相关讨论的综述见林莉红、赵清林：《回顾与反思：七年来我国行政诉讼法学的新发展》，载《中国行政法之回顾与展望——中国行政法二十年博鳌论坛暨中国法学会行政法学研究会2005年年会论文集》，中国政法大学出版社2006年12月版。）

笔者认为，除了行政赔偿、行政补偿以外，行政诉讼中不能适用调解，包括划定范围的调解。如行政奖励、行政裁决、行政合同，虽然存在一定的行政裁量空间，但在当下的环境中，也是不宜允许行政机关自由处分，因而不应允许调解的。

第一，公权力不得自由处分。即使行政机关有自由裁量权，也不能认为行政机关是在自由处分这种裁量权。自由裁量权只是赋予行政机关根据案件的情况做出机动灵活处理的权限，并不是在随意处分公权力。这与前述调解的基础是实体上的处分权，即“放弃”权利是不同的。基于此，笔者仍然认同调解的基础在于案件本身的民事性质，如行政赔偿、行政补偿。

在当下的法治环境和法治意识背景下，公权力尤其不得自由处分。其实，公权力不得自由处分原则也不是绝对的。随着历史发展和法治环境改善，也有可能发生变化。实际上，公权力特征最为明显的是在刑事诉讼中。而刑事诉讼中辩诉交易就是和解。在美国，70%刑事案件是辩诉；交易结案的[4]。域外也有行政诉讼和解的规定。（注：德国行政法院法第106条；我国台湾地区“行政诉讼法”第219条。）公权力是否可以自由处分，涉及相互关联的两个因素，其一，国家的法治环境和人们的法治意识；其二，行政诉讼法的立法目的。在某种特定的法治环境和法治意识的背景下，行政诉讼中能否适用调解，则需要根据行政诉讼法的立法目的来确定。当法治成为社会的共识时，当所有公权力的行使者都秉承公平正义理念去行事时，放心地让行政机关“自由”处分公权力也许成为可能。而行政诉讼法的立法目的仅仅是解决纠纷，化解和消除冲突，则调解毫无疑问可以加以适用；如果行政诉讼法的立法目的不仅仅是解决纠纷，而更重要的是监督行政机关依法行政和保障公民权利，则调解需要慎重考虑。所以，公权力的处分并不是案件是否可以调解的关键。这就涉及另一个问题：对中国现实的考量。

第二，正确看待当下的现实。行政诉讼中可以适用调解的观点强调调解的现实需要，笔者认为，这种所谓现实需要完全是无稽之谈。行政诉讼实践中大量运用调解并不表明调解当然具有正当性。一个显见的事实就是只有当具体行政行为在事实上或者法律上出现问题时，被告才会接受调解。如果具体行政行为主体合法，事实清楚、程序适当、适用法律正确，被告是不会接受调解的。据笔者观察，实践中甚至是只要被诉行政行为大致符合法律规定，被告都是不会接受调解。如果法律规定行政诉讼中可以适用调解，很可能行政诉讼中就不会有被告败诉的判决作出，甚至不会有判决的作出了。因此，当法治尚未成为社会的共识时，当行政机关对待行政诉讼的原告还是“你告我是一阵子，我管你是一辈子”的心态时，认同任何范围的调解，都可能是对行政机关违法的放任。在认为行政诉讼具有监督行政和救济权利的性质与功能基础上，若调解仅在被诉的具体行政行为违法时运用，则显然没有也罢。在实行依法行政不久，在刚刚提出建设法治政府的中国，如果行政诉讼成为迁就被告之诉，则是中国法治建设的悲哀，也是所有法律人所不愿意看到的。

三、行政诉讼中运用协调的现实情形

尽管我国《行政诉讼法》规定除了赔偿诉讼外，人民法院审理行政案件不得适用调解，然而，在审判实践中大量存在所谓调解现象，经法院调解后原告撤诉甚至成为一些法院行政案件主要的结案方式。立法上的禁止与实践中大量运用的悖论现象确实值得我们思考和探究。

经过考察，笔者认为，目前法院在审理行政案件时所进行的不是也不应当是调解，而是协调。法院在行政案件处理过程中做了大量的协调工作，这种工作并不是本来意义的调解。尽管行政诉讼立法遵循逐步扩大行政诉讼受案范围的原则，发生行政纠纷后很多案件进入了行政审判。而法院把案件“收进来”之后，却面对由于行政机关决策失误、管理水平低下、现行行政法规范缺乏应对等原因所带来的诸多问题，很难依据行政诉讼法的规定对案件作出判决。但是，作为审判机关，法院是必须要把案件“送出去”，即是要结案的。无论采取判决方式还是撤诉方式，或者其他方式，法院终归要对案件作出一个处理或者说结论。既然不能依据行政诉讼法的规定作出判决，就得想其他办法，再利用现行法律允许的方式结案，这就是协调存在的原因。对此，实践中有多种需要协调处理行政案件的情况。

（一）行政机关的管理水平和能力跟不上时代发展而需要协调

有些案件是由于行政机关管理水平问题而出现的差错，比如程序上、证据上，以及适用法律上的一些问题等。这种情况下，被诉的具体行政行为确实违法，法院应当判决撤销。由于行政行为涉及复杂的多方主体，对原告来说，法院撤销被诉的具体行政行为仅仅是解决问题的第一步。这种情况在行政裁决、行政确认等领域比较多发。由于涉及案外多方当事人的行为，需要具有一定权威性的主体进行各方的协调工作，这时，法院的协调具有很重要的意义。

一位行政庭的法官描述了这样一则真实案例。某村村委会将集体所有的土地5. 62亩发包给村民杨某承包经营，镇政府为其颁发了《农户承包集体土地经营证》，承包期30年。后县政府又将杨某承包土地中的140平方米批给了第三人严某建房。杨某不服诉至法院，法院做出了撤销严某建设用地批准通知书的判决，但第三人房屋已建成并居住，原告减少的土地不但未得到解决，而且在二轮承包时县政府为其颁发的承包经营证，承包的土地又减少2亩多。杨某再次诉至法院，要求撤销三个承包经营证。本案行政行为违法，依法应当判决撤销。但农村实行承包责任制时间较长，农户的人口和土地情况变化较大，二轮承包涉及调整农民承包土地户数较多，简单的判决撤销，可能引起较大的波动，不利于农村土地承包的稳定。颁发承包经营证的行政行为虽然判决撤销了，原告减少的土地仍很难得到解决，案结事不能了，不利于稳定。为此，法院在审理过程中加大了协调力度，杨某所在的村委会用机动地，将杨某先后减少的承包地全部补上，签订了承包合同，被告为其颁发了经营证，杨某也主动放弃了其他请求，撤回了起诉。（注：湖北省保康县人民法院行政审判庭陈道明：《从一件农村承包经营权案件的处理看行政诉讼协调制度》。中国法院网：http：//blog. chinacourt. org/wp-profile1. php？ author=11966，最后访问日期，2010年7月12日。）有的案件，并非被诉行政行为违法而是相关的行政行为有问题，法院难以简单地一判了之。如国土局处罚某公司违法占地，而该公司之所以违法占地，是之前当地政府招商引资时承诺土地等事宜由政府办理，后政府又因为各种原因未给予办理。原告在收到国土部门处罚时，对处罚行为提起诉讼。从国土局的处罚决定看，无论是事实依据、法律依据还是处罚程序都是合法的，但如果法院驳回原告的诉讼请求，很可能由此引起更多的矛盾，导致社会的不安定因素。由于行政机关整体管理水平低下，行政决定相互冲突，法院单单审查进入诉讼的行政行为并不能真正解决问题。这种情况下，法院往往需要在多个行政机关之间，以及行政机关与原告之间进行协调工作，促使争议最终获得解决。

（二）基于案件事实和证明标准确定的困难而需要协调

新疆维吾尔自治区人民政府


新政发〔2008〕37号

关于印发《新疆维吾尔自治区人民政府工作规则》的通知



伊犁哈萨克自治州，各州、市、县（市）人民政府，各行政公署，自治区人民政府各部门、各直属机构：
《新疆维吾尔自治区人民政府工作规则》已经2008年5月5日自治区第十一届人民政府第3次常务会议修订通过，现予印发。请遵照执行。

二○○八年五月七日




新疆维吾尔自治区人民政府工作规则



第一章 总 则



一、自治区第十一届人民政府根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国民族区域自治法》有关规定，制定本规则。
二、自治区人民政府工作的指导思想是，高举中国特色社会主义伟大旗帜，以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，深入贯彻落实科学发展观，坚决贯彻党的路线、方针、政策和党中央、国务院的总体部署，严格执行国家法律、法规，坚决贯彻落实自治区党委的决定、指示，全面履行政府职能，努力建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府。
三、自治区人民政府工作的准则是，实行科学民主决策，坚持依法行政，推进政务公开，健全监督制度，加强廉政建设。



第二章 组成人员职责



四、自治区人民政府由下列人员组成：主席、副主席，秘书长，主席助理，各委员会主任和各厅厅长,外事办公室（侨务办公室）主任。
五、自治区人民政府组成人员要忠实履行宪法和法律赋予的职责，执政为民，忠于职守，求真务实，勤勉廉洁。
六、自治区人民政府实行主席负责制。自治区主席领导自治区人民政府的全面工作，副主席协助主席工作。负责常务工作的副主席协助主席处理政府的日常工作。主席外出期间，由负责常务工作的副主席主持政府工作。
七、自治区主席召集和主持自治区人民政府全体会议和政府常务会议。自治区人民政府工作中的重大事项，必须经自治区人民政府全体会议或政府常务会议讨论决定。
八、自治区副主席按分工负责处理分管工作，受主席委托，负责其他方面的工作或专项任务，并可代表自治区人民政府进行外事活动。 　　
九、秘书长在自治区主席领导下，协助主席、常务副主席处理自治区人民政府日常工作。主席助理协助主席、副主席处理有关方面工作。
　　十、各委员会主任、各厅厅长和外事办公室（侨务办公室）主任负责本部门的工作。工作中的重要情况及时向分管副主席或主席报告。受自治区主席委托，可代表自治区人民政府向人大常委会报告工作。 　　
自治区审计厅在自治区主席领导下，依照法律规定独立行使审计监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。 　　
政府各部门要各司其职，各尽其责，顾全大局，精诚团结，维护政令统一，切实贯彻落实自治区人民政府各项工作部署。



第三章 全面履行政府职能　　



十一、自治区人民政府及各部门要加快政府职能转变，全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能。 　　
十二、贯彻落实国家宏观调控政策措施，运用经济、法律手段和必要的行政手段，引导和调控经济运行，促进全区经济又好又快发展。 　　
十三、严格市场监管，推进公平准入，完善监管体系，规范市场执法，形成统一开放竞争有序的现代市场体系。 　　
十四、加强社会管理，强化政府促进就业和调节收入分配职能，完善社会保障体系，健全基层社会管理体制，妥善处理社会矛盾，维护社会公平正义和社会稳定，健全突发事件应急管理机制。 　　
十五、强化公共服务，完善公共政策，健全公共服务体系，增强基本公共服务能力，促进基本公共服务均等化。



第四章 实行科学民主决策　　



十六、自治区人民政府及各部门要健全重大事项决策的规则和程序，完善群众参与、专家咨询和政府决策相结合的决策机制。 　　
十七、国民经济和社会发展计划、财政收支预决算方案、宏观调控和改革开放的政策措施、社会管理重要事务、地方性法规议案和政府规章等重大事项，由自治区人民政府全体会议或自治区人民政府常务会议讨论决定。 　　
十八、 政府各部门提请自治区人民政府研究决定的重大事项，都必须经过深入调查研究，如有必要，必须经专家或研究、咨询机构等进行必要性、可行性和合法性论证；涉及相关部门的，应充分协商；涉及有关地州市的，应事先听取意见；涉及重大公共利益和人民群众切身利益的，要向社会公开征求意见，必要时应举行听证会。 　　
十九、自治区人民政府在作出重大决策前，根据需要通过多种形式，直接听取民主党派、社会团体、政府参事、专家学者、基层群众等方面的意见和建议。 　　
二十、政府各部门必须坚决贯彻落实自治区人民政府的决定、命令，及时跟踪和反馈执行情况。自治区人民政府办公厅要加强督促检查，确保政令畅通。



第五章 坚持依法行政



二十一、自治区人民政府及各部门要按照法定权限和程序履行职责，行使行政权力。
二十二、自治区人民政府根据经济社会发展的需要，适时向自治区人大及其常务委员会提出地方性法规的议案，在自治区人民政府的权限内依法制定，修改或废止不相适应的政府规章、行政措施或决定。拟订和制定与群众利益密切相关的地方性法规草案和政府规章，原则上都要公布草案，向社会征求意见。 　　
政府规章实施后要进行后评估，发现问题，及时完善。 　　
二十三、政府各部门制定的规范性文件，必须符合宪法、法律、法规和国家的方针政策，以及自治区人民政府的规章、决定、命令，并征求相关部门的意见。凡涉及两个以上部门职权范围的事项，应由自治区人民政府制定规范性文件、发布决定、命令，或由有关部门联合制定规范性文件。其中，涉及群众切身利益、社会关注度高的事项及重要涉外、涉港澳台事项，应当事先请示自治区人民政府；部门联合制定的重要规范性文件发布前须经自治区人民政府批准。规范性文件应当依法及时报自治区人民政府备案，由自治区人民政府法制机构审查并定期向自治区人民政府报告。　　
二十四、提请自治区人民政府讨论的地方性法规草案和审议的政府规章草案，由自治区人民政府法制机构审查或组织起草，政府规章的解释工作由自治区人民政府法制机构承办。　　
二十五、严格行政执法责任制和执法过错追究制，有法必依、违法必究，公正执法、文明执法。



第六章 推进政务公开　　



二十六、 自治区人民政府及各部门要大力推进政务公开，健全政府信息发布制度，完善各类公开办事制度，提高政府工作透明度。 　　
二十七、 自治区人民政府全体会议和常务会议讨论决定的事项、自治区人民政府及各部门制定的政策，除需要保密的外，应及时公布。 　　
二十八、 凡涉及群众切身利益、需要群众广泛知晓的事项以及法律和法规规定需要公开的其他事项，均应通过政府网站、政府公报、新闻发布会以及报刊、广播、电视等方式，依法、及时、准确地向社会公开。



第七章 健全监督制度　　



二十九、自治区人民政府要自觉接受自治区人大及其常委会的监督，认真负责地报告工作、接受询问和质询，依法备案政府规章；自觉接受自治区政协的民主监督，虚心听取意见和建议；认真办理代表议案、建议和政协建议案、提案。 　　
三十、政府各部门要按照有关法律规定，接受司法机关实施的监督。同时要自觉接受监察、审计等部门的专项监督，对司法监督和专项监督中发现的问题，要认真查处、及时整改，并向自治区人民政府报告。 　　
三十一、加强行政系统内部监督，健全政府层级监督制度。政府各部门要严格执行行政复议法和规章、规范性文件备案制度，及时撤销违反法律、法规的规章和其他规范性文件，纠正违法或不当的行政行为，并主动征询和认真听取州、市人民政府、地区行政公署及其部门的意见和建议。 　　
三十二、自治区人民政府及各部门要重视人民群众来信来访工作，进一步完善信访制度，确保信访渠道畅通；自治区人民政府领导同志及各部门负责人要亲自阅批重要的群众来信。　　
三十三、自治区人民政府及各部门要接受新闻舆论和群众的监督。对新闻媒体报道和各方面反映的重大问题，各有关部门要积极主动地查处和整改并向自治区人民政府报告。 　　
三十四、 自治区人民政府及各部门要推行行政问责制度和绩效管理制度，明确问责范围，规范问责程序，严格责任追究，提高政府执行力和公信力。



第八章 加强廉政建设　　



三十五、自治区人民政府及各部门要从严治政。对职权范围内的事项要按程序和时限积极负责地办理，对不符合规定的事项要坚持原则不得办理；对因推诿、拖延等官僚作风及失职、渎职造成影响和损失的，要追究责任；对越权办事、以权谋私等违规、违纪、违法行为，要严肃查处。 　　
三十六、自治区人民政府及各部门要严格执行财经纪律，规范公务接待，不得用公款相互送礼和宴请，不得接受地方的送礼和宴请。要艰苦奋斗、勤俭节约，切实降低行政成本，建设节约型机关。 　　
三十七、自治区人民政府组成人员要廉洁从政，严格执行中央和自治区有关廉洁自律的规定，不得利用职权和职务影响为本人或特定关系人谋取不正当利益；要严格要求亲属和身边的工作人员，不得利用特殊身份拉关系、谋私利。



第九章 会议制度



三十八 、自治区人民政府实行自治区人民政府全体会议、自治区人民政府常务会议制度。 　　
三十九 、自治区人民政府全体会议由自治区主席、副主席，政府秘书长、主席助理、各委员会主任、各厅厅长，外事办公室（侨务办公室）主任组成，由主席或委托负责常务工作的副主席召集和主持。全体会议的主要任务是： 　　
（一）传达贯彻党中央、国务院和自治区党委的重要决定、指示和重要会议精神； 　　
（二）决定和部署自治区人民政府的重要工作； 　　
（三）讨论其他需要自治区人民政府全体会议讨论的事项。 　　
自治区人民政府全体会议一般每半年召开一次。根据需要可安排有关部门、单位负责人列席会议。 　　
四十、自治区人民政府常务会议由自治区主席、副主席，政府秘书长、主席助理组成，由主席或委托负责常务工作的副主席召集和主持。常务会议的主要任务是： 　　
（一）讨论决定自治区人民政府工作中的重大事项； 　　
（二）研究贯彻党中央、国务院和自治区党委的重要决定、指示，分析研究全区经济和社会发展形势，制定有关政策措施； 　　
（三）讨论决定向国务院、自治区党委的重要报告、请示； 　　
（四）讨论决定提交自治区人大常委会审议的议案； 　　
（五）审议通过政府规章； 　　
（六）讨论研究提交自治区人代会审议的《政府工作报告》，讨论决定提交自治区人代会审议的国民经济和社会发展计划报告及财政预算、决算报告； 　　
（七）听取自治区人民政府各部门、各直属机构和州、市人民政府，地区行政公署的工作汇报，研究决定所请示的重大事项。 　　常务会议一般每月召开两次，如有需要可临时召开。根据需要可安排有关部门、单位负责人列席会议。 　　
四十一、自治区人民政府全体会议、常务会议的议题，由自治区主席或负责常务工作的副主席确定。会议的组织工作由自治区人民政府办公厅负责，会议纪要由秘书长签发，必要时报自治区主席或负责常务工作的副主席签发。文件和议题于会前送达与会人员。 　　
四十二、自治区人民政府领导同志不能出席全体会议、常务会议，应向主席或负责召集和主持会议的常务副主席请假。全体会议其他组成人员或常务会议列席人员请假，由自治区人民政府办公厅汇总后向主席或负责召集和主持会议的常务副主席报告。 　　
四十三、自治区人民政府全体会议、常务会议讨论决定的事项，宜于公开的，应及时报道。新闻稿须经秘书长或有关副秘书长审定，如有需要报主席、副主席审定。 　　
四十四、自治区人大常委会召开的会议，按议题内容，一般由分管的副主席参加，也可责成主管部门的负责同志(政府组成人员)代表政府参加。
　　四十五、自治区人民政府及各部门召开的全区性会议，要减少数量、控制规模，严格审批。原则上一个部门召开全区性会议一年不超过一次。受委托由自治区有关部门组织在我区召开的全国性、区域性行业会议，必须经自治区人民政府批准。
四十六、自治区人民政府各部门召开的业务会议，不邀请各州、市人民政府，地区行政公署负责人参加。自治区综合经济部门召开的全区性工作会议，如确需邀请各州、市人民政府，地区行政公署负责同志出席，须报自治区主席或负责常务工作的副主席批准。 　　
四十七、自治区人民政府及各部门召开的会议要尽量压缩会议时间，不得在高级宾馆和风景名胜区开会。全区性会议应尽可能采用电视电话会等快捷、节俭的形式召开。



第十章 公文审批　　



四十八、自治区人民政府上报国务院及其所属部门的公文和自治区人民政府各部门，各州、市人民政府，地区行政公署报送自治区人民政府审批的公文，应当符合国家和自治区公文处理的有关规定。 　　
四十九、自治区人民政府各部门，各州、市人民政府，地区行政公署报送自治区人民政府审批的公文，以及以自治区人民政府和自治区人民政府办公厅名义印发的公文，统一由自治区人民政府办公厅按规定程序办理，并按自治区人民政府领导同志分工呈批，重大事项报自治区主席审批。 　　
五十、自治区人民政府发布的规章、决定、命令，向自治区人大常委会提出的议案、人员任免文件，由自治区主席签署。 　　
五十一、以自治区人民政府名义上报国务院审批的文件和下发的公文，经分管副主席审核后，由主席或负责常务工作的副主席签发。以自治区人民政府名义向国务院各部委的行文，由分管副主席签发，重要公文报主席或常务副主席签发。 　　
以自治区人民政府办公厅名义发文，由秘书长签发，或由副秘书长核报分管的副主席签发；如有必要，可报主席或常务副主席签发。属自治区人民政府办公厅职责范围内的发文，由秘书长或办公厅主任签发。 　　
五十二、自治区人民政府各部门和各州、市人民政府，地区行政公署报送自治区人民政府审批的公文，必须由部门和各州、市人民政府，地区行政公署的主要负责同志签发。除自治区人民政府领导同志交办事项和必须直接报送的绝密事项外，一般不得直接向自治区人民政府领导同志个人报送公文。 　　
五十三、各部门报送自治区人民政府的请示性公文，部门间如有分歧意见的，主办部门的负责人要主动与协办部门协商，达成一致；不能取得一致意见的，主办部门应列出各方理据，提出办理建议。 　　
五十四、属部门职权范围内的事务，应由部门自行发文或联合发文的，不得要求自治区人民政府批转或自治区人民政府办公厅转发。



第十一章 纪律和作风　　



五十五、自治区人民政府组成人员要坚决贯彻执行党和国家的路线方针政策以及工作部署，坚决贯彻落实自治区党委各项决策和指示，严格遵守纪律，有令必行，有禁必止。 　　
五十六、自治区人民政府组成人员必须坚决执行自治区人民政府的决定，如有不同意见可在自治区人民政府内部提出，在没有重新做出决定前，不得有任何与自治区人民政府决定相违背的言论和行为；代表自治区人民政府发表讲话或文章，个人发表涉及未经自治区人民政府研究决定的重大问题及事项的讲话或文章，事先须经自治区人民政府同意。 　　
五十七、自治区人民政府各部门发布涉及政府重要工作部署、经济社会发展重要问题、与群众利益密切相关事项的信息，要经过严格审定，重大情况要及时向自治区人民政府报告。 　　
五十八、 自治区人民政府组成人员要严格遵守保密纪律和外事纪律，严禁泄漏国家秘密、工作秘密或者因履行职责掌握的商业秘密等，坚决维护国家的安全、荣誉和利益。 　　
五十九、 自治区人民政府组成人员要做学习的表率，自治区人民政府及各部门要建设学习型机关。 　　
六十、 自治区人民政府领导同志要深入基层，考察调研，指导工作，解决实际问题。下基层要轻车简从，减少陪同，简化接待；不要地方负责人到机场、车站及辖区分界处迎送。 　　
六十一、除自治区党委、自治区人民政府统一组织安排的活动以外，自治区人民政府领导同志一般不为部门和地方的会议活动等发贺信、贺电，不题词；除自治区人民政府办公厅安排外，不得参加各种名目的应酬性庆贺、剪彩、颁奖和礼仪性的奠基、揭幕等活动。自治区人民政府领导同志出席会议活动、下基层考察调研的新闻报道，按有关规定办理。 　　
六十二、自治区人民政府组成人员要严格执行请销假制度。自治区副主席、自治区人民政府秘书长、主席助理离乌出访、出差和休养，应事先报告自治区主席，由自治区人民政府办公厅通报自治区人民政府其他领导同志。 　　
各部门主要负责人离乌外出，要经自治区人民政府分管领导批准。外出期间，要及时向政府分管领导汇报情况。　　
六十三、外宾来疆访问的会见事宜由接待单位提出，自治区外办审核提出安排意见，报自治区人民政府秘书长批准。重要外宾的会见事宜，报主席或负责常务工作的副主席批准。自治区人民政府领导同志出访按中央有关规定办理。各部门负责同志出访经外办审核后报自治区主席批准。 　　
自治区人民政府直属特设机构、直属机构、办事机构、直属事业单位适用本规则。