商业部


商业部关于印发商业、粮食、供销企业严格制度堵塞漏洞的意见的通知

1984年7月24日，商业部

为了加强商业企业、粮食企业和供销企业的内部管理，严格制度，堵塞漏洞，分别拟定了商业、粮食、供销企业严格制度，堵塞漏洞的意见（以下简称《意见》），并经全国商业厅局长会议、供销社主任会议和夏粮会议讨论，现随文印发，有关问题通知如下：
一、统一思想，提高认识，正确解决“活”与“管”的关系。对外开放，对内搞活经济，是我们的基本国策。几年来的实践证明，这个政策是完全正确的，必须坚决贯彻执行。该放开的必须放开，该搞活的必须搞活。但是，企业内部的管理必须加强，只有把必要的管理制度建立健全起来，把贪污盗窃、侵吞国家资财的漏洞堵塞死，才能更好地贯彻对外开放，对内搞活经济的政策。
二、建制堵漏是经营管理中的重要组成部分，是企业的一项重要工作，不只是哪个职能部门的事。各级商业行政部门和企业的领导都要亲自抓，一年抓几次，抓出成效来。企业领导要组织有关职能部门研究建制堵漏问题。
三、要采取各种形式，宣传建制堵漏的重要意义，做到人人皆知，不断提高广大职工群众和干部对加强管理的认识。发动和依靠职工群众加强对企业的管理。
四、各省、自治区、直辖市商业（服务）、粮食厅（局）和供销社，要根据本地区、本行业的实际情况，拟定贯彻《意见》的具体办法，并抄送本部。

关于商业企业严格制度堵塞漏洞的意见（1984年7月24日）
商业企业在打击经济领域严重犯罪活动和财务大检查中，揭发出大量的贪污盗窃、投机倒把、行贿受贿以及违法乱纪等问题。产生这些问题的原因，主要是企业领导班子软弱涣散，思想政治工作薄弱，纪律松弛，管理混乱，制度不严，有章不循。为了加强商业企业的管理，严格制度，堵塞漏洞，特提出以下意见：
一、加强领导，实行经理负责制。根据国家有关规定，国营商业企业（包括商办工业、饮食服务、储运、农牧企业）逐步实行经理（厂长、主任）负责制。企业的经营管理由经理（厂长、主任）全权负责，对企业经营管理行使统一指挥权。对企业的资金、商品、物资等财产的安全完整和合理使用，对维护企业正常的经营秩序和改善经营管理，提高经济效益负完全责任。所有企业都要有计划、有步骤地对企业经营管理中的漏洞进行全面检查。针对发现的问题，建立健全制度。凡是过去行之有效的制度都要恢复起来，不健全的要健全，没有的要建立。要经常检查规章制度的执行情况，坚决改变无章可循、有章不循和执章不严的状况。企业领导都要懂管理，要依靠和发动全体职工加强企业管理。领导要亲自抓业务和财务工作，既抓经营也抓管理，克服重经营轻管理、重业务轻财务的倾向。要把企业管理列入议事日程，经常研究经营管理中可能发生的问题，及时采取有效措施，堵塞漏洞，防患于未然。确保国家资金、商品等财产的安全。由于领导上的官僚主义，无章可循和有章不循，致使国家财产遭受损失，要追究企业领导人的责任。
二、加强职工教育，提高职工素质。目前商业队伍中的问题比较多，主要是政策业务水平低，服务态度差，素质不高。近几年来，虽然也抓了队伍建设，但抓得还很不够。要改变只单纯抓业务不抓队伍建设的倾向。要狠抓队伍的思想、作风和组织建设，所有企业都要对职工进行政治教育和业务技术培训。开展法制教育，道德教育，增强法制观念，不断提高职工群众的政治思想觉悟，不断提高严格遵守国家法律、法令和财经纪律的自觉性，树立政治责任感和主人翁责任感。勇于揭发各种经济犯罪，违法乱纪和损失浪费国家资财的行为。要进行业务技术培训，不断提高业务技术水平，提高服务质量，改善服务态度。今后，新增人员必须坚持考试，择优选用，坚持先培训后工作的制度，提高企业和职工的素质。
三、建立健全岗位责任制。要按照企业的不同情况，根据责权利相结合的原则，建立健全各种形式的经营承包责任制和岗位责任制，从企业领导人到全体职工都要有明确的分工和岗位责任。企业的各职能部门，要明确各部门的职责范围，建立相互联系、相互督促、相互制约的制度，并经常检查执行情况。由于分工不明，岗位不清，互相推诿，造成业务混乱和经济损失的，应分别不同情况，追究有关人员、职能部门和企业领导的责任。
四、健全商品购销调拨制度。商品购销调拨要按规定签订经济合同或协议。组织收购商品，应当按照合同、协议或计划规定进行。要加强调查研究，做好市场信息工作，防止盲目采购造成积压损失。发运商品必须填写商品调拨单，随货同行。调出调入双方都必须认真按照合同规定分别办理商品发运和验收。发现包装破损，商品短少和不符合合同规定的，应及时查明，作出记录，按有关规定处理。
货款结算应按有关规定和银行结算办法办理，一般不得携带现金到外地采购商品。确属必须以现金结算的应按照中国人民银行一九八四年二月二十七日《关于加强现金管理的几项暂行规定》办理。
对于没有建立正常购销关系，生产经营情况不明的集体企业，必须事先调查清楚，签订经济合同并保证有支付能力的方可办理成交和货款结算。对城乡专业户、个体户货款的结算，必须实行先收款后付货的制度，原则上采取现金结算。商业企业收购集体企业和专业户、个体户的产品，收到商品验收合格以后才可支付货款。
五、加强商品零售管理。零售企业也要认真编制经营计划并积极组织实施。到外地采购商品必须认真核算经济效益，防止经济损失。购进商品必须认真验收，品种、规格、质量、数量等都要和发货凭证核对相符。未经点验，不得付款和销售，以分清经济责任。有条件的单位要建立商品小库，前柜和后库的商品要划分清楚，办理出入库手续。要在方便顾客的原则下，加强销货款的管理，建立健全销货款和商品的管理制度并严格执行。有条件又有必要的可设收款台，由专人负责收款。采用一手钱一手货销售方式的，收找货款必须唱收唱付。要建立柜台纪律。经营肉食、水产、蔬菜、水果等鲜活商品的零售商店，销售量较大的要随时清理收缴销货款，改变开门一堆货、关门一堆钱的销售方法。经营肉、禽、蛋、水产、蔬菜、水果、糖果、糕点、油盐酱醋以及其他以过秤计量销售的散装商品的零售商店、柜组，要研究制定相应的制度。营业时间原则上要二人以上站柜台，建立轮番换班制度。营业终了，销货款必须由二人以上共同清点并在“销货款清单”上共同签字及时交给财会部门或直接送交银行。银行“送金簿”的金额必须和“销货款清单”一致。
零售单位的库存商品，每月必须全面盘点一次，必要时进行突击盘点。实物负责人调动工作和商品调价，应及时进行盘点。盘点结果发生的差异，按会计制度规定处理。
要制定商品损耗率和销货款差错率。由于各地的气候条件和经营情况的不同，制定全国统一的零售商品损耗率比较困难，各零售企业都要根据当地的气候、温度、湿度等客观条件和经营商品的不同特点，发动群众在主管公司的统一领导下，对有损耗的商品制定分商品的损耗定额或综合损耗率。经常有溢余的商品也应根据不同的商品，制定商品溢余率。经营没有溢耗的商品，要制定合理的销货款差错率。商品损耗只作为核算当月库存商品的依据，不得跨月互相抵用，也不得以定额损耗率估计实际损耗。
健全销货退回的管理。钟表、电器、高级服装以及其他贵重商品发生退货时，必须填制退货发票并由另一人证明方可退款。
加强物价管理。零售商品都要标明价格，发挥群众监督。坚决制止短斤少两、掺杂使假、以次顶好、变相涨价等损害消费者利益的错误行为。要采取各种形式，发挥商店部组柜组之间、营业员之间的相互监督作用。有些商店可以建立职工监督小组或监督委员会等组织，监督检查企业的经营情况。
议价商品和平价商品要分柜组经营，单独核算，明码销售，防止提级提价或错价销售。经营浮动价格商品的企业，要严格执行国家有关浮动价格的规定，并根据本企业的经营情况制定切实可行的销售办法和核算制度。
商业企业不得直接收取外币。沿海开放城市的商业企业，如当地规定允许收取外币的，当日收取的外币必须当日送交银行，防止利用银行收兑外币牌价差额谋取私利。
六、加强仓库管理，健全出入库制度。所有出入库商品物资都必须按照合法的出入库凭证严格点验。不得以便条提货。已发货的凭证要加盖“付讫”戳记，以防重复提货，并要加强门卫检查制度。
要根据商品物资的不同情况，制定清仓盘点制度，保证帐卡帐实相符。库存商品必须及时登记帐卡，随时检查结存情况，按月进行清查，每季盘点一次，每年至少彻底清查盘点一到二次。在保证商品物资帐实相符和安全的原则下，具体盘点办法由企业制定。要规定各种商品的溢余损耗定额并不断改进。对大宗散装商品应尽量分批分堆存放，按批按堆计算溢耗，并按规定及时报告处理。活禽活畜要按圈舍编号，分舍建卡，经常检查，防止畜禽掉膘死亡。
代管商品物资应单独建立帐卡，视同自有财产认真管理，负同样的安全责任。
由于保管不善，导致库存商品物资发生霉变鼠咬、丢失短少和畜禽死亡等责任事故的，有关人员要负经济赔偿责任。
七、加强凭证管理。发票、收据、卡片等凭证的印刷、购入、保管和发出都要按顺序号进行登记。健全收发领用的手续制度，防止丢失短少。已经使用完的发票、收据等凭证要及时交回，办理注销手续。作废的凭证，要加盖“作废”戳记，连同存根一起保管，不准撕掉或私自销毁。发票收据和业务介绍信等，要随使用随盖章，一般不得成批盖章备用。要经常检查各种凭证的收付存情况，发现丢失短少要立即追查。各种空白凭证要指定专人负责保管，纠正到处乱堆乱放，随手拿用等无人负责的混乱现象。
要加强凭证审核工作。所有财务收支和商品购销调存等会计凭证都要认真审核，严格把关。未经审核的收支凭证，不得收付款项。出纳根据审核签章后的凭证，并进行复核无误后收付款项。款项收付完了，在现金收款凭证上加盖“现金收讫”，在付款凭证上加盖“现金付讫”戳记。如果是转帐收付的，也要分别加盖“转帐收讫”、“转帐付讫”戳记，以防收付凭证重复使用。一式几联的发票、收据，必须用复写纸套写并连续编号。严格执行规定的凭证传递程序。财会部门发现收付款凭证字迹不清，涂改或正副联金额不一致以及其他疑点时，要及时查对处理并立即报告
。必要时，要派人到对方核对。收购生猪等农副产品的奖售凭证也要严格管理，及时清点核对，防止丢失。基层收购部门要建立几员负责制。付款凭证经审核无误后才能付款。要坚持“日结日清”、“批结批清”的制度，分清各个环节的责任。加强审核，防止伪造单据，涂改数字，冒领货款，套购奖售物资。由于凭证管理不善，审查不严，发生凭证丢失、被盗、借用、伪造、涂改和重复使用，造成经济损失的，要追究有关人员和企业领导人的责任。
八、加强财会工作。要根据国务院颁发的《会计人员职权条例》，建立健全财会机构，充实财会人员，并按《条例》规定履行工作职责，行使工作职权。由于财会机构不健全，财会人员不足而使企业帐务手续和财务管理发生混乱造成损失的，由企业领导和有关组织部门负责。
企业财会部门，必须坚持制度，监督检查企业财务收支和财产变化情况。财会人员履行工作职责，坚持制度，任何人不准阻挠刁难。对财会人员坚持原则、反映情况进行打击报复的，上级单位要查明情况，严肃处理。
要及时登记帐簿，做好记帐对帐工作。现金收付帐、银行存款帐、银行借款帐要按序时逐笔登记，并结出当日余额。库存现金必须和现金帐余额完全相符，不得以白条顶库，建立抽查核对制度。银行存款、银行借款帐要和银行对帐单逐笔核对，对未达帐项要填制未达帐调节表进行调整，发现问题应立即查询。对各种财产物资、债权债务、明细帐户的余额也要和实物、债权人、债务人核对相符。对于原材料、物料用品、包装物、家具用具和委托加工及大修理、基建材料等各种材料物资的收发、领退、保管都要建立必要的手续制度，明确责任。财会部门要认真审核各种材料、物资的收发凭证，及时记帐。对在途商品、应收、应付款项、备用金等帐户要及时进行清理。防止通过往来帐户转移现金，从中贪污。
银行帐号、发货票、银钱收据不得出租出借，从中谋利。由于代购商品、物资等业务的需要，必须通过本企业银行帐号进行结算时，应当先收后支。
独立核算的企业都必须配备出纳人员。会计和出纳要明确分工，会计不得兼做出纳工作，出纳不得兼管收入、支出、债权债务帐簿的登记工作。空白支票要有人负责妥善保管，建立支票登记簿，认真办理支票的领用注销手续。严格控制签发空白支票。如因业务确实需要携带空白支票采购商品物资的，必须按照有关规定办理。
送交银行和由银行提取大宗现金，必须保证安全，必要时二人同行。各业务组直接送存银行的现金，要认真审核交款凭证并和销货日报表核对相符。
财会部门要加强合同、协议的事前监督。企业对外签订经济合同，财会部门有权派人参加。
严格结算纪律。货款结算必须按照有关规定和银行结算办法办理。
九、建立审计机构，加强审计工作。为了开展审计工作，各级商业行政部门和大中型企业都要成立审计机构，小型企业也要配备专职或兼职审计员，加强内部审计工作。部门审计对本部门及所属单位的财务收支、经济活动及其经济效益进行审计监督。各企业都要积极开展审计工作。除了日常的审计工作外，每年至少开展一次全面帐务大检查。审计人员要通过审查凭证、帐簿、报表，查阅文件、资料，检查现金、实物和向有关人员调查等方法进行审计。审计终了，应就审计事项写出审计报告。
上级主管部门和企业领导要重视和支持审计工作。对于阻挠、刁难审计人员行使职权的，对于打击报复揭发检举人和审计人员的，必须严肃处理。
会计和审计既要明确分工，又要密切配合，防止互相推诿，贻误工作。
十、建立奖惩制度。各企业单位都要根据有关规定，结合本单位的具体情况，建立奖惩办法。实行思想教育，改进工作方法和经济赔偿相结合的办法。改变过去单纯强调思想教育忽视经济赔偿的做法。对于企业发生的财产损失、短款短货等问题，应当分析原因，根据不同情况，实事求是地进行处理。属于正常损耗和规定差错率范围内的短款短货，应当按照有关规定报销；由于严重失职和官僚主义造成损失的，要给有关人员和企业领导人必要的经济处罚；属于责任事故而发生商品物资丢失短少，短款短货，应当由当事人负责赔偿；经查实，属于贪污盗窃、投机倒把、行贿受贿等经济犯罪，应当依法处理。
对于监守自盗的必须加重处理。对于财会人员、出纳人员利用职权进行贪污的必须从严处理。
对于敢抓敢管，保护国家财产和对贪污盗窃、投机倒把、走私贩私等犯罪活动敢于揭发检举的有功人员，应当给予支持、保护和奖励。

关于粮食企业严格制度堵塞漏洞的意见（1984年7月24日）
自从中共中央、国务院颁发《关于打击经济领域中的严重犯罪活动》的决定、中纪委发出《必须坚决打击盗窃国家粮食的犯罪活动》的通知和国务院发出开展财务大检查、进行企业整顿的通知以来，各地粮食企业做了大量工作，在打击贪污盗窃、保护国家财产、严肃财经纪律、加强职工队伍建设等方面已取得一定成效。从查处的一些重大经济犯罪和违纪案件来看。粮油经营管理上的问题相当严重：一些企业领导班子软弱涣散，思想政治工作薄弱，职工队伍素质差，在购、销、调、存各个环节和财务管理、会计核算等方面不同程度地存在着有章不循、执章不严、手续制度不健全的情况，管理上漏洞不少。
为了切实加强粮食企业管理，建立健全规章制度，堵塞漏洞，提高企业素质和管理水平，结合当前企业的实际情况，提出以下几点意见：
一、认真贯彻执行中共中央颁发的《财贸企业基层组织工作暂行条例》，中共中央、国务院颁发的《国营工厂厂长工作暂行条例》和国务院《关于进一步扩大国营工业企业自主权的暂行规定》。粮食基层企业（包括独立核算的粮管所、粮油管理站、粮库、运输车船队和粮食、油脂、饲料、机械加工厂等，下同）行政领导班子要按照干部“四化”要求，选拔坚持四项基本原则，懂业务技术，能经营会管理，遵纪守法，有创新精神的人担任，也可试行民主推选企业领导人的作法。上级企业主管部门在国家计划范围内要给基层企业一定的人事劳动调配、财务管理、经营管理等自主权，让企业真正独立经营，单独核算。要按照企业整顿的要求和验收标准，整顿好粮食基层企业，同时健全职工代表大会制，实行民主理财，充分发挥广大职工对企业的监督、管理作用。
二、切实建立健全企业内部的岗位经济责任制。企业领导人、各职能部门，以及全体职工都要有明确的分工，实行岗位责任制，严格劳动纪律，明确经济责任。对工作不负责任、违反制度造成损失浪费的，要认真追究，严肃处理。
（一）基层企业领导人受国家委托，负责企业全面的经营管理，对企业生产经营活动行使统一指挥权；对企业的资金、粮油商品、物资、器材和其他财产的安全完整和合理使用，对维护企业正常的经营秩序和提高经济效益负完全责任。如因岗位职责不清，有章不循，以及严重失职，致使业务经营和财务收支混乱，造成经济损失，除追究有关人员责任外，还要追究企业领导人的行政和经济责任。
（二）企业的各职能部门要明确各自职责，建立既能相互联系、相互促进又能切实起到相互制约作用的科学的分工协作制度。如因分工不明，岗位不清，互相推诿，造成业务经营和财务收支混乱或损失的，也要追究职能部门的行政和经济责任。
（三）粮油商品、物资、器材和其他财产，以及现金、票证等，因保管人员个人的责任造成质量霉变、数量短少等损失的，当由本人赔偿一定的经济损失，情节严重的应追究法律责任。
（四）从事粮油商品收购的基层企业，应明确规定保管粮油数量、质量、损耗等项经济责任。也可视其具体条件将验质、检斤、保管等工作人员的岗位责任组成一个责任整体，共同对粮油出入库数量、质量负责，同时对粮油的短斤、降等、超耗、霉坏等损失共负一定的经济赔偿责任。
（五）商品、物资、器材的保管人员和使用人员以及财会人员调离工作时，必须向接替人员当面办理财产、帐务交接手续，并由企业领导人监交。对商品、物资、器材等有关财产的交接，必须经财会部门签证，确认帐实、帐帐相符后，方能调离，否则不得解除当事人的财务责任。
三、认真贯彻执行国务院颁发的《会计人员职权条例》和《国营企业成本管理条例》，加强财会机构，充实财会人员。
（一）独立核算的基层企业要单设财会机构，配备同业务经营和经济核算任务相适应的财会力量、一般不少于三人；大、中型企业应按实际业务需要，适当增配财会人员；基层报帐单位应设专职会计和出纳各一人。
（二）根据粮食企业财务管理体制和经营特点，县（市）级粮食局和相当于这一级的大、中型粮油、饲料、机械加工厂、粮库、独立核算的专业公司，应设置总会计师，主管本企业的经济核算，成本管理和财务会计工作，实行行政（局、厂长、主任）领导下的总会计师责任制，对企业的经济效益负责。总会计师一般应由具有会计师以上职称的人员担任。小型企业也要指定熟悉财会业务的副职（副厂长、副主任）行使总会计师的职权。
各级粮食企业和企业主管部门都要在财会机构内设专人负责成本管理工作。
（三）省、市、地级粮食企业主管部门要建立内部审计机构，县（市）级粮食局和基层企业单位要设专职内部审计人员，开展经常性的审计工作。
（四）财会人员要对企业各项资金、基金的使用进行管理和监督，并应加强对粮油商品经营过程中各项凭证的填制、复核和审查工作。会计人员不得兼管钱物的收发、保管工作。
1、企业的各项资金、基金及拨款，均应通过财会部门进行统一平衡、管理和监督。
2、企业的会计与出纳必须严格分开，不得一人兼办。出纳人员收付现金，必须坚持由会计人员先审核、制证，而后再付款的工作程序；库存现金坚持日清日结，不得以“白条”顶替库存现金和私自外借现金；银行支票所使用的印鉴不得少于二个，并由主办会计与出纳员分别管理。报帐单位收购粮油商品的结算付款，要实行双人作业制。
单位负责人、财会主管人员和内部审计人员，应定期对库存现金、银行存（借）款进行检查。
3、银行存（借）款帐，必须按日逐笔记载，与银行对帐单及时核对，月末编制差额调节表，随同会计报表一并报送上级主管部门备查。
4、基层企业应加强对商品购销等业务凭证的复核工作，建立商品明细帐。保管员要有实物保管帐，囤、垛、仓要有实物卡；报帐单位会计要设有分品种、分仓囤的商品明细帐；独立核算单位要设有分品种、分站点的库存商品明细帐，商品加工帐和分对象、分品种的销售明细帐。经管国家储备粮油的企业，要建立“国家储备粮油情况档案卡片”。
5、基层企业要认真研究解决当前会计凭证中对应关系不清、凭证大汇总等弊病，提高会计核算质量，达到正确反映经济活动情况，便于事后查帐的要求。
6、积极创造条件，在粮油商品收购、销售环节，以及会计核算中逐步应用微型电子计算机，以提高效率，防止差错，堵塞漏洞。
（五）各级企业主管部门和基层企业单位的领导人，要加强对财务会计工作的领导，从政治上、业务上、生活上关心财会人员，帮助他们解决实际问题，保证他们有六分之五的时间从事财会工作；要以身作则，带头遵守财务规章制度，支持财务部门的工作。
四、加强国家计划内粮食管理，严格控制平价粮销售。
（一）国家对农村平价销售的粮食必须严格计划管理。销售指标如有结余，可留地方作为机动粮或结转下年继续使用。但不得以任何形式将节余指标转抵征、超购任务，或作为议价粮卖给国家套取差价款。
（二）对城镇的销售要按有关政策规定保证合理供应，不得任意扩大国家计划内平价粮的销售。对居民口粮要坚持按定量供应，各项补助粮要从严掌握；对工商行业用粮和饲料用粮要坚持按计划供应，严禁转手倒卖，凭粮票供应的平价粮油食品不准卖议价，对各项平价粮油的供应标准要坚持定期整顿核实，建立健全供应手续，防止虚报冒领。
（三）收购农副产品的奖售粮要建立切实有效的管理办法和手续，有条件的地区，要逐步缩小奖售项目，并不得自行扩大奖售范围，提高奖售标准。奖售粮转抵征、超购任务，或以议价转卖给国家时，应办理专项转卖手续，并实行三人以上的“隔手”制度。
（四）中央计划库内库存粮食需要进行“平转议”销售时，必须经商业部批准，各级粮食部门不得擅自动用中央粮食进行“平转议”。
（五）未经商业部批准，一律不得办理粮食“议转超”或“超转议”的手续。
（六）议价粮油和平价粮油要分专柜经营，分别核算，不准在同一柜组经营两种价格的同等同质的粮油。
五、各业务部门要严密粮油商品购、销、调、存、加工等环节的业务手续制度，加强各项凭证管理。
（一）粮油商品购销结算凭证实行内部传递，数量、金额一律采取大、小写双栏，相互印证；购销凭证的种类、格式、传递、核对程序，以及装订整理、归档保管手续，应在省或地、市范围内做到基本统一。
（二）各项业务凭证的印制，要会同厂方订立印刷控制管理制度；发放使用要建立收发登记和专人领用、保管制度；启用时要办理凭证起止号码审核制度；作废的凭证，要坚持收回，核对无讹后，定期统一销毁。
（三）粮油兑换和代农加工业务必须坚持先验质，依质定率，计量入库和先进料，再办理结算手续，后付成品的制度。实行收货、发货双人作业和结算“隔手”制度，不准一人包办两个环节以上的业务；同时要设立专用“代农加工、兑换凭证”，建立原料入库、成品出库、会计结算三方核对、日清日结的制度。
开展代农加工和兑换业务的基层企业，一般地还应建立原料单仓入库、成品粮油单仓储存和出库、定期清仓盘点制度。
（四）要建立“民代国储”或委托专业户代收、代管、代调、代销等业务手续制度，指定专人定期巡回检查，确保国家财产完整无损。
（五）严格粮油商品、器材、物资出入库管理制度。
1、收购粮油要根据验质检斤单接收入库，调入粮油、器材，要根据发货明细表验收入库；调出粮油、器材，要依照出库通知单或支拨证办理验质、检斤、点数及装卸运输手续。粮油仓库、加工厂，要建立门卫核查制度。
2、粮油收购入库验质、检斤、计价、结算等凭证，必须填写清楚，印鉴齐全，不得涂改。否则不能结算付款。
3、粮油商品、器材、物资的出入库，按“收付实现制”进行管理，经常保持帐实相符。
4、调入粮油商品、器材、物资必须按照合同或有关规定，坚持实物验收制度。要有实物入库记录，详细记载发货点、日期、数量，以及各种动态情况；拆封时要认真检查有无盗窃、丢失情况，发现问题要做好商务记录，对质量不符、数量短缺等问题，要留足复查数量。
5、麻袋、油桶一般不得外借，集体单位需要时要执行收取押金和租金制度；对个体户、农业专业户等需要的包装物，可按市场价格售给，但不得回收。
六、健全粮油商品、器材及其他物资的清仓盘点制度。基层企业应根据本企业的具体条件，因地制宜，由单位负责人、财会、业务人员组成清仓盘点小组，采取不同形式进行定期清仓盘点，每年最少进行一次，必要时还应进行突击盘点；粮油商品平时应结合加工、外调、销售、翻晒整理进行清仓盘点，做到清一仓盘一仓，清一罐盘一罐。对升溢或损耗，必须如实上报，不得隐瞒不报，不得虚报或少报，也不得溢损相抵；对重大霉坏、超耗事故要查清原因，追究有关人员的责任。
粮油仓库不允许代私人保管粮油或以“白条”顶替库存粮油。
七、认真贯彻执行中共中央批转的《国营企业职工思想政治工作纲要（试行）》。思想政治工作是经济工作和其他一切工作的生命线，是做好粮食工作的坚强保证。要以完成粮油任务，提高经济效益为中心，把思想政治工作渗透到经营活动中。要对全体职工进行马列主义、毛泽东思想、坚持四项基本原则的教育，贯彻执行十一届三中全会以来的路线、方针、政策，提高广大职工的政治觉悟，树立革命人生观，增强政治责任感和主人翁责任感；要切实加强职工反腐蚀斗争的教育，抵制、克服资产阶级腐朽思想和各种非无产阶级思想，遵纪守法，反对无政府主义，坚决抵制不正之风，揭露和打击贪污盗窃、投机倒把等严重违法乱纪分子；要坚持社会主义经营方向，教育职工全心全意为人民服务，不断改善服务态度，提高服务质量，树正气，立新风，表彰好人好事，建设社会主义精神文明；要认真解决职工中的各种思想问题，关心群众生活，调动各方面的积极性和创造性，坚持政治观点、生产观点、群众观点，为工农业生产服务，为人民生活服务。
有计划地培训在职人员，提高职工队伍素质。省、地、县粮食部门要采取切实可行的措施，对现有未受过业务训练的职工分批、分期进行轮训，进一步提高其政治思想和业务技术水平，力争在两、三年内对在职人员普遍轮训一次。
今后，基层企业新增加职工，要坚持政治、文化考试，择优录用。并进行政治思想、职业道德、法制观念和基本业务知识的教育，经考核合格后，才能安排到工作岗位上。

关于供销企业严格制度堵塞漏洞的意见
（1984年7月24日）
两年多来，供销社系统在打击经济犯罪活动的斗争和财务大检查工作中做了大量工作，揭露出大量的贪污盗窃、投机倒把、行贿受贿以及违法乱纪问题。这些问题的发生的原因，主要是由于企业领导软弱涣散，思想政治工作薄弱，职工队伍素质差，以及在管理制度方面存在着有章不循、执章不严、违章不究和手续制度不健全等问题，从而被贪污盗窃犯法违纪分子钻了空子。突出表现在：1．企业的分工不明、责任不清、有章不循以及官僚主义的工作作风，往往为贪污盗窃、违反财经纪律开了方便之门；2．企业的凭证管理不善，审核不严，为涂改、伪造凭证，虚报冒领公款等提供了条件；3．帐、钱、物三项工作没有专人分管，缺乏相互制约的手段和必要的检查，往往为不法分子所利用；4．企业对现金和销货款管理不严，使贪污盗窃分子有隙可乘；5．进货环节缺乏必要的监督检查措施，使索贿受贿、损公肥私等不法行为有机可乘；6．由于不坚持商品保管和出入库制度，往往被利用监守自盗；7．由于不认真执行盘点制度，长短款处理不及时，为弄虚作假、贪污盗窃打了掩护；8．在同一商品，多种价格的制度上打注意，钻空子，议价（高价）销售报平价，平价收购报议价，从中贪污差价；9．由于对所属企业的财物收支长期不过问、不检查或检查不认真，致使贪污分子胆大妄为，连续作案，常年没有暴露。
通过对违法犯罪案件解剖的情况看，要制止贪污盗窃、投机倒把活动，企业必须要有一个符合四化要求的领导班子和素质好的职工队伍，要有一套严密的管理制度并能认真贯彻执行。对此，提出以下几点意见：
一、整顿好企业领导班子，按照干部“四化”要求，把能够坚持四项基本原则，懂业务技术，能经营会管理，有创新精神的人提拔到企业领导岗位上，要采取各种形式培训企业领导干部学习企业规章制度，尤其要熟悉主管工作的有关规定，提高领导水平和能力，成为管理企业的行家，并要以身作则，廉洁奉公，遵纪守法，敢抓敢管，监督本单位财会人员和各类执法的专业人员不执法犯法，同时保护他们独立行使职权，不受打击报复。
二、加强职工队伍建设。企业要对职工普遍进行“五讲、四美、三热爱”教育，进行法制教育、道德教育和反腐蚀教育，提高职工的思想政治觉悟，树立政治责任感和主人翁责任感。对职工要开展业务培训工作，尤其是对财会等专业人员，要有计划地分期分批地进行专业培训，提高业务技术能力。建立严格的考核制度，对新职工要坚持先考试后录用、先培训后工作、经过考核合格才能上岗位的原则。通过对职工的教育和业务培训，提高职工队伍的政治素质和业务素质，使之自觉遵纪守法和执行企业规章制度，勇于抵制不正之风和揭发违法犯罪活动。
三、切实建立健全企业内部各个部门、各环节和干部职工的具体岗位责任制。企业领导，各职能部门以及全体职工都要有明确的分工，根据责权利相结合的原则制订同经营责任制相联系的岗位责任制，严格劳动纪律明确经济责任。
企业领导负责企业全面的经营管理，对企业的全部资金、财产的安全完整和合理使用，对维护企业正常的经营秩序和提高经济效益负完全责任。要把督促检查各个职能部门和每个职工坚守岗位执行规章制度列为企业领导人的岗位责任。对由于分工不明、岗位不清、有章不循、执章不严或严重官僚主义作风使业务经营和财务收支造成混乱和经济损失的，首先要追究主管领导人的政治和经济责任。
四、严格执行企业的各项规章制度，纠正有章不循、执章不严和违章不究的现象，堵塞漏洞。
（一）严格执行财产盘点制度。每个企业必须按期对库存商品进行认真的盘点，盘点前要对清帐目，企业盘点委员会或盘点小组指派专人参加监盘，监盘人要对盘点真实负责，并在盘点报告表上签字。企业对所属仓库、零售店、批发部、收购门市部的库存商品除了定期盘点外，还应进行必要的突击盘点。遇到商品调价时，对有关商品必须事先进行盘点，不准借故不点。对材料、包装物和基建用料均需按时进行盘点。盘点暴露的差货短款，要分析原因，及时清查处理，除了属于规定商品损耗定额和差错率范围以内的和确属难以防范、控制的超定额损耗应按照规定报销外，一般的差货短款都应由实物负责人赔偿；赔偿要有限期，超过赔偿期限而尚未赔清的，要在工资中分期扣还。新职工试用期间发生严重差货短款的，不准转正。对平日工作认真负责，差错少，帐货相符的，应记分评奖，予以鼓励。对由于严重失职和官僚主义造成损失的，要给企业领导人和有关人员必要的经济处罚。
（二）加强购、销、调、存、奖售等各个环节的凭证管理，严格凭证审核制度。各业务环节应严格执行规定的凭证传递程序，划清各个环节的责任界线。各种空白凭证要有专人负责保管，设立登记簿，建立领发、回缴、销毁等手续制度。凭证要编顺序号，作废的凭证应加盖“作废”戳记，连同存根一起保存，不准私自销毁。使用凭证都要由开票员加盖印章，随用随盖，不得一次盖好备用。奖售票证要严格管理，定期清点核对帐目，发现问题要立即查清。财会部门对各项收支凭证要认真复核，对收付款凭证字迹不清、涂改和有其他疑点时，要及时查对处理；没有经过会计审核的凭证，出纳员一概不能付款。收购部门的付款员在接到付款凭证时，对付款凭证要认真审核无误后付款，对已付款的凭证，必须加盖“付讫”戳记。由于凭证管理不善、审查不严，发生凭证丢失、被盗、借用、伪造、涂改和重复使用造成经济损失的，要追究有关人员的责任。
（三）严格坚持明确分工、互相制约的制度。会计与出纳、收购与付款、收购与保管必须分开，在任何情况下不得由一人兼办两项工作。银行支票应由出纳员保管和经办，支票使用印鉴必须在二个以上，由主管会计和出纳员分别保管和盖章。必须坚持会计先审核、制证，而后再由出纳员付款的工作程序，如果有关人员工作调动或临时离开，领导上应安排人顶替或指定临时代理人，应当分人分管的工作，如因企业领导人不作安排，造成一人兼管两项工作而发生经济犯罪问题，除查处当事人外，要追究企业领导的责任。


（四）严格执行现金管理制度，财会部门的库存现金坚持日清日结必须和现金帐余额完全相符。不得任意挪用和私自外借现金，不得以白条抵充库存现金；农副产品收购现金采用“业务周转金”制度勤领少留，日清日结，并按规定期限办理领款对帐手续。采购员外出采购，除有特殊规定外，一律不准携带现金采购商品。财会部门应不定期抽查出纳人员和各单位的现金管理情况，发现钱帐不符，务必立即查清原因，进行处理。送交银行或由银行提取大宗现金，必须保证安全，必要时二人同行。
（五）加强零售部门的销货管理。零售部门的销货，除对少数商品因业务需要经上级主管部门批准可以按规定手续办理赊销外，一般都必须当时钱货两清。不准用白条抵充库存。销货款（包括代销商品的销货款）必须按照规定期限送存银行或交出纳员或由领导指定的收款员收取，要严密交款手续。如果托人代交（包括企业领导人、会计和记帐员代收代交），除代交人当时办理签收外，送存银行的必须有银行的存款回执，代交出纳员的在事后必须与出纳员办理确认手续，并定期与会计部门对帐。除制度规定可以坐支的零星收购和费用开支外，不准用于进货、外借或移作他用。
（六）严格进货、收购管理制度，企业要制订进货计划，采购员必须按计划组织进货。如果需要购进计划外的品种，必须征得企业领导人同意，不经请示而自行决定购进的商品，要查明进货原因，有索贿受贿行为的，除了追回非法所得外，应给予必要的处分；造成损失的，要承担经济责任。购进商品，未经点验不得销售；采购员不准私自出售购进的商品。农副产品和废旧物资收购部门，必须建立以品种、分等、分级、分价格的商品明细帐，要严密收购凭证的传递手续，不准兼营收购商品的销售业务。收购的商品上调时，各个商品都要过磅计数。每日在收购业务结束时，有关人员要在收购日报表上会同签章，以示负责。
（七）严格执行商品保管制度和出入库手续。保管员对商品进出和库存的数量、重量、质量全部负责。商品入库必须进行验收、清点过磅，如遇包装严重破损，应全部过磅。对大宗散装商品尽量做到分批分堆存放，按批、按堆计算溢耗，健全溢缺报告制度。商品出库必须凭业务上开的出库凭证验质过磅发货，任何个人或单位开的提货便条，保管员应拒绝发货。对已发货的凭证必须加盖“付讫”戳记。仓库保管员不准出售库存商品。要严格门卫制度，制订出门手续。由于保管不善，执行出入库制度不严，致使库存商品、物资发生霉变鼠咬、丢失短少等责任事故的，保管员要负经济赔偿责任；对保管好、执行制度严格的，应给予表扬和奖励。
对材料、包装物和基建用料均需有帐、收付、保管都要建立必要的手续制度，明确责任。
（八）财会部门要做好记帐对帐工作。要整顿好会计基础工作，及时登记帐簿，做到帐帐、帐物、帐表完全相符。会计的总帐与明细帐、与银行对帐单、与门市部的拨货计价对帐单、与仓库保管帐等，都要根据规定定期进行核对，发现差数立即查找，不得贻误。
对在途商品帐和应收应付的往来帐户要及时催查清理。如果由于不及时对帐、清帐，而使违法犯罪案件未能及时发现，财会部门和有关人员应负一定的责任。对企业经济活动情况要定期进行分析，发现疑点，及时向企业领导反映。
银行帐号、发票、银钱收据不得出租出借，如因业务需要必须通过企业银行帐号进行结算的，要经主管部门批准。严格控制签发空白支票，因特殊情况确须签发不填写金额的转帐支票时，必须在支票上写明收款单位名称、款项用途和签发日期。不准签发空白现金支票。必须建立支票登记簿，认真办理支票的领用，注销手续。
五、议价（高价）商品和平价商品要分店或分柜组经营，不准在同一柜组经营两种以上价格的同类商品；都要建立商品帐，单独核算。销售要明码标价，防止提价或错价销售。
六、加强对企业的检查和开展企业内部审计工作。
（一）企业领导对各个环节的规章制度贯彻情况每年要组织一次检查，查制度执行中存在什么问题，对不执行制度的要查明原因立即纠正，做到有章必循、违章必究，并不断地修订完善管理制度。
（二）各级理事会或企业主管部门对直属企业、县联社对基层社，每年还应组织一、二次帐务、资财的相互检查，主管部门要派人参加。检查前要制订具体方案，检查时要认真负责，要深入到企业查帐、查单、查表、查钱、查物，检查结束要写出有情况、有问题、有意见、有改进措施的检查报告，检查负责人要在报告上签字，以示负责。
（三）各级理事会和县以上企业要根据具体情况，设置审计机构，或配备专职（兼职）的审计员，要把开展企业内部审计当作一项经常性的工作来抓，发现问题，督促改进，及时堵塞漏洞。
七、建立奖惩制度。对工作负责、坚守岗位、忠于职守的要表扬；对工作不负责任，玩忽职守的要认真追查，严肃处理。实行思想教育和经济赔偿相结合的办法。对于企业发生的财产损失、短款少货等问题，应当分析原因，根据不同的情况，实事求是地慎重处理。属于严重失职和官僚主义造成的损失，属责任事故发生的丢失短少，都应追究当事人的责任并负责赔偿全部或部分经济损失。
树正气，立新风，表彰好人好事。对于敢抓敢管、敢于揭发检举贪污盗窃、投机倒把、走私贩私和违反财经纪律的人员，应当给予支持、保护和奖励。


〔摘要〕 在《住房保障法》起草中，有关部门提出设立“共有产权经济适用住房”对现有经济适用住房制度进行改造。共有产权经济适用住房制度涉及诸多法律问题，需要法学界深入探讨。本文对“共有产权经济适用住房”的由来、相关权利主体间的权利义务内涵进行了深入分析，并对主体间的连带责任和风险负担问题进行了探讨。
〔关键词〕共有产权经济适用住房，住房保障法，探讨


一、“共有产权经济适用住房”提法的由来
《住房保障法》于2008年11月被列入11届全国人大常委会五年立法规划，住房城乡建设部负责该法起草工作，目前《住房保障法(征求意见稿)》已进入审查阶段。该征求意见稿参考了英国“共有产权”保障性住房制度和我国淮安市的共有产权经济适用住房模式。英国“共有产权”的保障性住房模式是：“共有产权”的房屋由政府直接投资建设，供应对象是低收入家庭。购买者可以先取得房屋部分产权，没有取得产权的部分缴纳租金，在收入增加以后必须买下整套住房，政府再用该资金建房。［1］(p.72-73)淮安共有产权经济适用住房模式是：将经济适用房划拨土地变为出让土地，住房价格参照商品房执行政府指导价(一般低于同期、同区段商品房销售价格的5%-10%)，购房人实际出资额与房价总额的差价显化为政府出资，按购房人和政府各自的出资比例构成共有产权。以此替代传统经济适用住房的保障模式，变经济适用房与商品房的“双轨制”为“单轨制”。而比例主要分为政府和个人5：5和3：7两种。共有产权住房上市或退出时只要购买政府的产权部分或按比例与政府分成即可，并实行人性化操作办法，即５年内原价购买，５至８年加同期贷款利息，８年后则按市场评估价购买或按比例就转让收益分成。因家庭困难不能购回的，就像原来的经济适用住房一样继续使用。［2］该征求意见稿提出由政府和个人共有经济适用住房。拟规定：配售的住房由承购人和政府按份共有，共有份额按照各自的出资比例核定。政府的出资额按照土地出让金减让额、税费减免额、财政贴息额之和计算。购买住房满五年，承购人经批准可以按照届时住房市场价格购买政府享有的住房份额，取得全部份额；也可以按照届时住房市场价格将共有的住房整套转让，所得收益按照共有份额分配，政府在同等条件下享有优先购买的权利。2010年4月27日，住房和城乡建设部下发《关于加强经济适用住房管理有关问题的通知》，要求：“按照配售经济适用住房时承购人与政府的出资比例，确定上市所得款项的分配比例、政府优先购买权等管理事项。其中，政府出资额为土地出让金减让、税费减免等政策优惠之和。”近年来，上海市将申购者和政府以一定比例“共有产权”的模式引入经济适用住房，受到中低收入家庭的广泛欢迎。［3］可见，我国“共有产权经济适用住房制度”已进入探索实施阶段。
二、共有产权经济适用住房涉及的主要法律问题
(一)共有产权经济适用住房共有人—— 政府和承购人之间的关系包括行政关系和民事关系。共有，是现代物权法的一种所有权形式，指两个或两个以上的权利主体就同一个财产共同享有所有权的法律制度。［4］(p．235) 在共有产权经济适用住房的销售、持有及退出过程中，政府的审批及监管行为是具体行政行为，申请人或者保障对象对住房保障审核、调整、退出的决定以及行政处罚不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。而作为共有人，根据《物权法》平等原则，其间的共有关系本身是平等主体间的民事关系。
(二)共有产权经济适用住房涉及四个“ 共有”问题。第一，对土地使用权的共有。房屋占用的国有土地所有权属于国家，而一个小区的土地使用权是没有具体划分到户的，而是由各个房屋所有权人(业主)共有。在购买共有产权经济适用住房时，土地出让金已算入房价之中。在将来土地使用权续期需要交纳土地出让金时，将会要求各共有人分担。第二，对房屋所有权的共有。共有产权经济适用住房，顾名思义就是由政府和个人按一定比例共有经济适用住房所有权。第三，对建筑物区分所有权共有部分的共有。在共有产权经济适用住房由政府和购房人共有的同时，政府和购房人的联合体与其他业主共同享有建筑物共用部分之所有权。第四，购房人家庭对所购经济适用住房涉及的诸项财产权利的共有。建设部等七部门2007年发布的《经济适用住房管理办法》，明确经济适用住房制度解决的是城市低收入家庭的住房困难问题。由此可见，购买的主体是家庭(房产证上可只表现为家庭成员之一人)，家庭成员之间自然对所购经济适用住房形成共同共有关系。
(三)共有产权经济适用住房的共有性质是按份共有。［5］(P．345-352)《住房保障法》(征求意见稿)的思路是：配售的保障性住房由承购人和政府按份共有，共有份额按照各自的出资比例核定。承购人的出资额按照保障性住房的配售价格计算。政府的出资额按照土地出让金减让额、税费减免额、财政补贴额之和计算。购房满五年，经批准承购人可以按照届时住房市场价格购买政府的份额，取得全部份额；也可以按照届时住房市场价格将共有的住房整套转让，转让所得收益按照共有份额分配。如果比例确定得不合理，将会使政府和购房人的利益失衡，不能实现公平、公正之目的。存在的问题是维修基金、装修费用、“三通费”如何分担？是否纳入共有人共同负担范围？
1.关于维修基金是否应列入共同负担范围。建设部、财政部《住宅专项维修资金管理办法》第7条规定：商品住宅的业主每平方米建筑面积交存首期住宅专项维修资金的数额为当地住宅建筑安装工程每平方米造价的5%至8%。第28条规定：房屋所有权转让时，结余的住宅专项维修资金随房屋所有权同时过户。由于政府与承购人在共有经济适用住房时，实际是共同成为了该住房的业主。加之，五年后上市转让给其它承购人时，成交价实际上是考虑了维修基金剩余额度的(新建住宅前五年维修量少，满五年交易时维修基金剩余比例较大)，由原购房人独自交纳(不列入共有份额)，而由政府与其按比例分成不公平。因此，房屋维修基金应算入房价由政府与承购人共同分担，而不宜将其列在房价外由购房人自己交纳。
2. 关于房屋装修费用是否应列入共同负担范围。由于装修费用不菲，是否由政府和个人共同负担，法律上的意义十分重大，因为这直接影响共有产权比例和共有人双方的权利义务份额。有人认为：尽管政府与承购人共有，但住房由承购人居住，故装修费用应由承购人支付。此种说法看似有理，实则缘于对我国住房产业政策不了解而发出的片面之言。住房和城乡建设部2008年再次发布《关于进一步加强住宅装饰装修管理的通知》（建质〔2008〕133号），要求各地继续贯彻落实国务院办公厅《关于推进住宅产业现代化提高住宅质量的若干意见》（国办发〔1999〕72号）和建设部《商品住宅装修一次到位实施导则》（建住房〔2002〕190号），根据本地实际，科学规划，分步实施，逐步取消毛坯房，直接向消费者提供全装修成品房。在这一产业政策背景下，对共有产权经济适用住房如果还规定装修费用由承购人自付(不列入共同负担范围)，这必然致生两个问题。一是如果经济适用住房本身就已是全装修房，再将装修费用扣除，而由承购人自付，这显得不合情理，与物权法也相背。因为根据添附理论，装修后的部分已添附到住房上形成一个所有权，在算房价时不应将装修部分排除而仅计算毛坯房价格，这在实务上很难做到精准计算，也不经济。二是会导致地方政府抵制“推广全装修房”这一产业政策，致生政策与法律之间的冲突。如果硬性作出规定，那么为了避免出现全装修房在剥离装修费用由承购人自付时出现的尴尬，地方政府在推广共有产权经济适用住房时，可能会将房源局限于毛坯房。因为售给承购人后，由购房人自付装修费用显得名正言顺，政府还节省了共有成本。但是，这一做法的代价就是直接违背了国家的产业政策。另外，在满五年后卖房时，所作的装修也还是有一定价值的(有人在买房时要求把原来的装修拆掉，这种情况是很少见的，也不应鼓励)，如果出卖后由政府和承购人分成，人们不禁要问：政府分成的权源基础是什么？这不正是政府与民争利的证据吗？如果政府可以无缘得利，承购人将宁可选择不装修。其实，买房后没财力装修的家庭是不少的，政府拟推行共有产权经济适用住房制度的目的，就是为了解决中低收入家庭(或低收入家庭，政府的提法时有不同)的住房困难，那么按国家产业政策使之住上全装修房有什么不可呢？为此，笔者认为应按国家产业政策推广全装修房，如果是毛坯费，应将装修费用列入总房价，由政府和个人共同承担。
3.关于“三通费”是否共同承担的问题。有不少地方的承购人在接收房屋时，还要交纳几千元的“三通费” (水、电、煤气等配套设施的开通费)。而《贵州省城镇房地产开发经营管理条例》第31条规定：商品房价格应当包括水、电等配套设施的建设安装费用。笔者认为，贵州等地的做法是有道理的，这些设施的开通是房屋正常功能得以发挥的前提，应将“三通费”包括在房价内。就共有产权经济适用住房而言，满五年上市后，房屋的这些配套设施也是继续存在并发挥功能的，在共有产权语境下，由承购人单独支付，明显没有正当且充分的理由。因此，国家应统一规定“三通费”包括在房价内，由政府与购房人共同承担。
(四)政府和购房人的权利义务。
1.政府的权利。第一，实施监管的职权。要求承购人如实提供有关资料，履行审批职责。依法就承购人对建筑物区分所有权之专有所有权及共有所有权的行使情况进行监督，对违反相关法律、法规规定的行为予以制止并责令改正。第二，参与行使建筑物区分所有权之成员权、专有所有权之处分权。政府有权与承购人就行使建筑物区分所有权之成员权进行协商，选出代表行使业主的重大决策权。有人认为政府不必享有成员权，实属不当。政府与承购人共同作为业主，当然应共同享有成员权，按照按份共有之物权效力，当政府持有份额在50%以上时就显得尤为必要。反之，政府不行使业主之成员权，却要遵守业主委员会之决定和物业管理规约，实属不公。《物权法》第97条规定：处分共有之不动产，以及对共有不动产作重大修缮的，应当经占份额三分之二以上的按份共有人同意，但共有人之间另有约定的除外。因此，政府对建筑物专有所有权之处分权的行使，亦有权按照法律规定或合同约定与作为共有人之承购人共同协商行使。第三，对住房使用情况的检查权。对住房进行检查，是确保承购人依法使用经济适用住房的应然要求。应赋予政府在至少一名成年家庭成员在场的情况下，进入共有产权经济适用住房检查使用情况。第四，对承购人份额的回购权和共有住房上市后的收益分成权。赋予政府回购权，这对经济适用住房在保障对象之间实现流转，充分发挥经济适用住房的保障功能具有重要意义。赋予政府住房上市后的收益分成权，这正是共有产权经济适用住房制度设计的主要目的之所在，该权利之行使，将使政府获得房价上涨带来的收益，从而扼制通过经济适用住房进行权利寻租及牟利行为。［6］(P．36)
2.政府的义务。第一，不得侵入住宅。基于私有房屋“风能进，雨能进，国王不能进”的法谚和承购人隐私权的保护，政府不应留有共有住房的钥匙(这也可减轻政府责任)。政府人员要进入共有住房检查时，必须有一名承购家庭成年成员在场。政府亦不得安排外人与承购人家庭共住。当然，承购人有违法嫌疑时，可依法进行搜查，则另当别论。第二，不得将持有的共有份额单独转让给其他人。如果政府将自有份额单独转让给其他人，则会形成两个家庭对房屋的共有，必将影响承购人的居住。故政府之共有份额只能转让给承购人或与承购人之份额同时转让给具备购买资格之第三人。第三，服从业主大会或者业主委员会的决定，遵守管理规约。《物权法》第78条规定：业主大会或业主委员会的决定，对业主具有约束力。业主作为建筑物区分所有权之成员权人，享有业主权利时，亦承担相应义务，此为建筑物维持其功用的必要条件之一。政府作为共有业主，自然不能例外。第四，搞好机构建设，提高服务质量。政府应搞好政务公开，提高监管及服务质量，建立高效、公正的共有产权经济适用住房管理机构及其体系，以便与承购人建立良好的互动机制。
3.承购人的权利。第一，占有和合理使用的权利。承购人作为使用人，有权占有并按住房的用途进行合理使用，但不得破坏住房结构或使住房功能受损，也不得擅自出租或出借所购经济适用住房，否则有违该制度之初衷。第二，行使建筑物区分所有权之专有所有权、共有所有权和成员权。我国《物权法》规定，业主对建筑物内的住宅、经营性用房等专有部分享有所有权，对专有部分以外的共有部分享有共有和共同管理的权利(“共同管理的权利”即指成员权，其它两项权利为专有所有权和共有所有权)。［4］(P．166)承购人作为共有人，具体占有和使用经济适用住房，有权行使建筑物区分所有权之专有所有权、共有所有权和成员权，但在行使专有所有权之处分权以及成员权之重大决策权时，应按照法律规定或合同约定与作为共有人之政府共同协商行使。［7］(P．81)
第三，购买政府份额的权利。政府应履行在住房上的积极责任，充分发挥住房保障功能，“尊重人们追求财富的进取心”。［8］(P．715)共有产权经济适用住房制度的目的之一就是帮助承购人承担部分购房压力，待其经济条件好转时，鼓励承购人购买政府份额获得全产权，同时使政府将回收的资金用于为其他符合条件的家庭提供保障。对承购人购买政府份额的申请，一般来讲政府都应允许，除非承购人出现应被强制退出共有关系的情形。第四，依法处分自有份额的权利。承购人有权将自己的份额交由政府回购，也可在满足一定年限后与政府协商将房屋上市交易后分成，以退出共有关系。为了减轻承购人购房压力，应允许其用所购住房的自有份额抵押贷款用于购房。承购人自有份额所对应的价值可以由其继承人继承，也可遗赠给他人，但其继承人或受遗赠人能否取得住房所有权，则有待政府批准，不符合经济适用住房保障条件的，只能就原承购人份额变现后对应的价值继承或受遗赠。另外，应参照英国的共有产权住房制度，允许承购人在一定条件下经批准将房屋之部分出借或出租给其他人居住。［1］(P．72)这是因为随着家庭成员情况的变化，比如小孩上大学后有一房间空出，承购人将该空余的房间出租给他人居住，既能给别人带来便利，又可以给自己带来收益，符合物尽其用原则。至于承购人还有别的住所，拟将经济适用住房全部出租，则应重新核查其购买资格，由政府将其份额回购。
4.承购人的义务。第一，交纳物业管理费。《物权法》第98条规定：对共有物的管理费用以及其他负担，有约定的，按照约定；没有约定或者约定不明确的，按份共有人按照其份额负担。就实际而言，政府出资但没有直接占有、使用房屋，承购人直接占有、使用共有住房而没有向政府付费，将该住房及其附属设施的管理和养护费用由承购人承担，应属公平。因此，物业管理费应当由承购人交纳。第二，正确使用住房，负责房屋专有部分的维修。承购人应依住房之用途而为使用，不得改变住房用途和结构，不得损害其他人利益。《侵权行为法》第87条规定：“从建筑物中抛掷物品或者从建筑物上坠落的物品造成他人损害，难以确定具体侵权人的，除能够证明自己不是侵权人的外，由可能加害的建筑物使用人给予补偿”。另外，房屋公共部分的维修此前已论述由维修基金支付，而专有部分的维修，承购人作为具体使用者，当然自己负担。第三，服从政府监管及报告的义务。共有产权经济适用住房承购人应服从政府监管，并就其违法、违规及违约行为承担相应的法律责任。在使用住房过程中，在房屋处于危险之虞时，以及出现需要重大维修等情形时，应当及时向政府报告。第四，服从业主大会或者业主委员会的决定，遵守管理规约。承购人作为业主，承担该项义务当属应有之义。
(五)关于政府和承购人的连带责任和风险负担问题。
1.建筑物致人损害的责任。一是脱落、坠落责任。《侵权责任法》第85条规定：“建筑物及其搁置物、悬挂物发生脱落、坠落造成他人损害，所有人、管理人或者使用人不能证明自己没有过错的，应当承担侵权责任。所有人、管理人或者使用人赔偿后，有其他责任人的，有权向其他责任人追偿”。政府作为房源的提供者，作为共有产权人，当建筑物发生脱落造成他人损害时，应当共同承担责任，根据《物权法》第102条之规定，当属连带责任。而房屋交由承购人实际控制并使用，搁置物、悬挂物发生脱落、坠落造成他人损害的，当由承购人承担责任。二是倒塌责任。第86条规定：“ 建筑物、构筑物或者其他设施倒塌造成他人损害的，由建设单位与施工单位承担连带责任。建设单位、施工单位赔偿后，有其他责任人的，有权向其他责任人追偿。因其他责任人的原因，建筑物、构筑物或者其他设施倒塌造成他人损害的，由其他责任人承担侵权责任”。因此，当政府作为经济适用住房的建设单位，当然应根据该条对受损害的人承担相应责任。同时，政府将所建经济适用住房销售给承购人，对承购人当然应承担房屋质量瑕疵担保责任。而当承购人致使该房屋倒塌造成他人损害时，承购人应对该他人负损害赔偿责任，同时应对政府的所有权所受损害承担赔偿责任。
2.费用交纳的连带责任。前已论述维修基金应当共同交纳，故作为共有人之政府和承购人当然就维修基金的交纳负连带责任。至于物管费追缴问题则值得研究，第一，在房屋还未销售给承购人，政府作为所有人时，应由政府交纳，而不管是否有人居住。承购人购买该房屋后，作为部分产权人之承购人占有和使用住房，由其交纳物业管理费是合理的。就事实而言，承购人交纳物管费，对住房的价值维持是有积极意义的。第二，经济适用住房的承购人有不少是低收入家庭，生活尚且困难，拖欠物管费的情形难免会存在。如果此种情况下政府承担连带责任(承购人的份额实际上是可作为担保的)，会使小区物业管理得以正常运行，实是一举多得的做法。
3.关于政府连带责任的豁免问题。《物权法》第102条规定：“因共有的不动产产生的债权债务，在对外关系上，共有人享有连带债权、承担连带债务，但法律另有规定或者第三人知道共有人不具有连带债权债务关系的除外；在共有人内部关系上，除共有人另有约定外，按份共有人按照份额享有债权、承担债务。偿还债务超过自己应当承担份额的按份共有人，有权向其他共有人追偿。”有人认为，在《住房保障法》中应规定“承购人和政府不具有连带债权债务关系”。笔者认为共有产权经济适用住房，应按民事法律关系来分配法律责任，而不能轻易排除共有人之法律责任。政府的豁免责任应受到严格限制，否则就是对法制的破坏，必将对其它民事主体的合法权益造成损害。因此，政府在维修基金和物管费的交纳上应负连带责任，而不应在《住房保障法》中以条文排除之。
4．关于风险承担问题。由于不可抗力，比如地震、水灾、战争等原因致使房屋受损，应根据按份共有规则，各自承担所受损失，自无疑义。
　(六)共有房屋登记问题。自2008年7月1日起施行的《房屋登记办法》( 建设部令第168号)第13条规定：共有房屋，应当由共有人共同申请登记。共有房屋所有权变更登记，可以由相关的共有人申请，但因共有性质或者共有人份额变更申请房屋登记的，应当由共有人共同申请。 第24条规定：房屋登记簿应当记载房屋自然状况、权利状况以及其他依法应当登记的事项。而《物权法》第104条规定：按份共有人对共有的不动产享有的份额，没有约定或者约定不明确的，按照出资额确定；不能确定出资额的，视为等额享有。因此，在房屋登记时应对政府和承购人的份额作出登记。而对相关的重要问题，也应在政府与个人之间的协议中明确。此外，《房屋登记办法》第25条规定：房屋登记机构应当根据房屋登记簿的记载，缮写并向权利人发放房屋权属证书。房屋权属证书是权利人享有房屋权利的证明，包括《房屋所有权证》、《房屋他项权证》等。申请登记房屋为共有房屋的，房屋登记机构应当在房屋所有权证上注明“共有”及各自份额等字样。同时，县级以上地方人民政府由一个部门统一负责房屋和土地登记工作的，可以制作、颁发统一的房地产权证书。
注：本文已在《西南民族大学学报》2011年第11期发表。

参 考 文 献

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作者介绍：蒋拯（1972-），男，布依族，贵州独山人，西南政法大学2009级民法专业博士研究生(全日制)，贵州省住房和城乡建设厅法规处副处长；研究方向：物权法、房地产法。重庆，401120。