内蒙古自治区乌海市人民政府


乌海市人民政府关于印发乌海市预算内基本建设投资管理实施办法(试行)的通知

乌海政发〔2006〕34号



各区人民政府，市府各部门，各企事业单位：
《乌海市预算内基本建设投资管理实施办法(试行)》已经市人民政府2006年第三次常务会议研究通过，现印发给你们，请认真遵照执行。
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二○○六年五月十八日

乌海市预算内基本建设投资管理实施办法（试行）

第一章 总 则

第一条 为加强市预算内基本建设投资管理，规范基本建设投资行为，合理使用和有效节约建设资金，控制建设规模和建设成本，提高投资效益，根据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）和《内蒙古自治区人民政府关于印发自治区预算内基本建设投资管理办法的通知》（内政字〔2005〕290号）及有关文件精神，结合我市实际，制定本办法。
第二条 本办法适用于使用市本级财政预算内基本建设投资和用于基本建设的其它财政性资金所进行的固定资产投资活动。对使用国家、自治区投资建设的项目，按照国家、自治区有关规定执行。
第三条 市发展和改革委员会是市政府投资主管部门（以下简称市投资主管部门），负责市本级财政预算内基本建设投资和其它财政性基本建设投资项目的审批、管理和监督，其它相关部门在各自职责内对市预算内基本建设投资项目进行专业管理和监督。
第四条 预算内基本建设投资按照建设项目统筹安排。使用市本级预算内基本建设投资的建设项目应根据国民经济和社会发展中长期发展规划、重要领域的发展建设规划提出，通过编制年度预算内基本建设投资计划下达。
第五条 市预算内基本建设投资主要用于市场不能有效配置资源的经济和社会领域，包括加强公益性和公共基础设施建设，保护和改善生态环境，促进贫困地区和社会发展，推进科技进步和高新技术产业化等。
预算内基本建设投资主要用于以下领域的项目：
（一）科技、教育、文化、卫生、体育等社会事业项目；
（二）城市建设、环境保护和基础设施建设项目；
（三）交通、水利等基础设施项目；
（四）产业发展必需的基础设施建设项目；
（五）市各级行政、政法等政权建设项目；
（六）与中央预算内基本建设投资或国债投资配套的项目；
（七）市委、市政府确定的其它重大项目。
第六条 市本级预算内基本建设投资分别采取直接投资、资本金注入、投资补助、贴息等方式进行。其中：
（一）对于市政府投资占主导地位的公益事业、政权基础设施建设和公共基础设施项目，采取直接投资的方式，通过拨款无偿投入；
（二）根据实际需要确定市政府参与投资的经营性项目，采用资本金注入的方式；
（三）根据经济和社会发展需要，对于需要政府扶持的项目，采用投资补助的方式，给予一定比例资金支持，通过拨款无偿投入；
（四）根据国家发展规划和产业政策，采用贴息的方式，支持公民、法人和其它组织利用银行贷款，扩大就业，进行产业结构调整优化，保护环境和节约资源，促进科技进步。
第七条 根据不同的政府资金投入方式，采取不同的项目管理制度。
采用直接投资和资本金注入方式的政府投资项目，要按照本办法规定程序审批项目建议书、可行性研究报告、初步设计，安排年度投资计划，组织建设实施，办理竣工验收和产权登记。
对采用投资补助、贴息方式的投资项目，只审批资金申请报告。
第二章 建设规划与投资计划
第八条 投资主管部门应会同有关部门，根据国民经济和社会发展中长期规划，编制重要领域发展专项规划和预算内投资中长期规划。预算内基本建设投资项目应当根据市政府批准的专项规划和政府投资中长期规划安排。
第九条 预算内基本建设投资项目实行储备制度，项目储备库由市投资主管部门会同有关部门和项目单位统一规划、建设，并纳入市固定资产投资项目库进行统一维护和管理。年度投资计划安排的项目应当主要从该项目库中选择。
第十条 年度市预算内基本建设投资总额由市投资主管部门根据国民经济和社会发展需要，会同有关部门提出，在征求有关方面意见后，报市政府审定。
第十一条 市预算内基本建设投资计划（草案）由市投资主管部门根据市属有关部门、各区投资主管部门和有关项目单位的申请进行编制，报市政府批准后下达。
第十二条 市预算内基本建设投资行业分配方案由市投资主管部门提出，报请市政府批准后，方可安排具体建设项目。各行业实际的投资数额一般不得超过投资分配方案确定的行业投资控制数。
第十三条 建设项目投资安排意见由市投资主管部门根据有关部门初步意见提出，汇总报市政府批准。
行业投资除特殊情况外，一般当年不再受理和审批下达，转为下一年度考虑。
第十四条 市预算内基本建设投资可以按照10%以内的比例预留机动资金。预留机动资金主要用于本年度各类紧急性项目，市委、市政府确定重点项目以及与中央重点专项建设资金配套的项目支出。预留机动资金原则上由市长批准。各级财政部门应当在本年度末以前将资金拨付到位。
第十五条 预算内基本建设投资项目要经过符合资质要求的咨询机构的评估论证。论证意见一般应当作为项目决策的基本要件，评估论证的费用由市财政安排专项经费予以支付。
第十六条 建立市预算内基本建设投资项目公示制度。除涉及国家安全和应对突发紧急事件等情况外，一般项目应当逐步实行公示制度，通过多种方式广泛听取各方面意见。
第三章 直接投资和资本金注入投资项目审批程序
第十七条 采用直接投资方式的项目前期工作，应当由项目主管部门或投资主管部门组织进行。采用资本金注入方式的项目前期工作，可由项目主要投资单位或政府授权投资机构组织进行。
第十八条 项目单位应当委托有资质的工程咨询机构编制项目建议书。项目建议书应当包括：
（一）项目名称、项目单位基本情况；
（二）项目建设的必要性和依据；
（三）项目建设规模、主要建设内容；
（四）项目建设选址和用地面积的初步方案；
（五）项目总投资匡算、资金筹措和还贷的初步方案；
（六）经济效益和社会效益预测，包括财务评价和国民经济评价；
（七）环境影响、交通、文物保护、劳动、安全、卫生、消防、能源和水资源消耗等初步分析；
（八）建设进度初步安排；
（九）结论。
第十九条 项目建议书应当由各区投资主管部门、市有关部门或市属管理的大型企业（集团）向市投资主管部门申报。
第二十条 市投资主管部门应当在收到项目建议书申请后作出是否受理的决定。投资主管部门如认为申请材料不齐全或不符合法定格式，应当自收到申请材料后5个工作日内一次性告知项目申报单位，要求项目申报单位补充或调整相关内容或材料。
第二十一条 市投资主管部门在审批项目建议书时，需要有关行业主管部门出具意见的，应当征求有关部门意见。有关部门应当在收到征求意见函后7个工作日内，提出书面意见；
逾期没有反馈书面审核意见的，视为同意。
第二十二条 项目建议书经批准后，项目单位应当组织开展可行性研究。可行性研究报告应当由有相应资质的咨询机构编制，必须包括以下内容：
（一）项目概况及依据；
（二）建设内容和建设规模；
（三）建设项目选址；
（四）环境保护和能源、资源消耗等；
（五）项目外部配套条件；
（六）劳动保护与卫生防疫、消防等；
（七）项目投资估算及投资来源落实情况；
（八）招标方案；
（九）风险管理方案；
（十）经济和社会效益分析；
（十一）项目建设周期和工程进度安排；
（十二）结论。
第二十三条 可行性研究报告应当由项目所属各区投资主管部门、市属有关部门或市属管理大型企业（集团）向市投资主管部门报送，并附以下文件：
（一）城市规划行政主管部门出具的城市规划意见；
（二）国土资源行政主管部门出具的项目用地预审意见；
（三）环境保护行政主管部门出具的环境影响评价审批意见；
（四）根据有关法律、法规应提交的其他文件。
第二十四条 市投资主管部门在审批可行性研究报告时，必要时可以征求有关行业主管部门意见。行业主管部门应当在收到征求意见函后7个工作日内，提出书面意见；逾期不反馈书面意见的，视为同意。
第二十五条 市投资主管部门可以委托政府投资项目评审中心对项目可行性研究报告进行评审，评审中心应当在规定时限内提出评审意见。
第二十六条 可行性研究报告经批准后，项目单位应当通过招标方式委托有相应资质的设计单位编制初步设计方案。初步设计方案确定的建设内容和建设标准不得超过可行性研究报告批复的范围。
第二十七条 市投资主管部门应当委托或组织有关机构和专家，对初步设计方案进行优化，对初步设计概算进行评审。经市投资主管部门批准的初步设计是进行项目建设的依据。
第四章 投资补助和贴息项目审批程序
第二十八条 市投资主管部门应当根据国民经济和社会发展要求，定期向社会公布投资补助和贴息的领域、标准。对投资补助项目，应当逐步向社会公示；对采用贴息方式支持的项目，应当向社会公开征集。
第二十九条 申请投资补助和贴息的项目，应当由项目所属各区、市有关部门或市属管理的大型企业（集团）向市投资主管部门报送资金申请报告。1个项目在建设期内只能报送1次资金申请报告，禁止多头申报和重复申报。
按照规定应当由市投资主管部门审批或核准的项目，也可以在上报可行性研究报告或项目申请报告时一并提出补助或贴息申请。
第三十条 申请投资补助或贴息的项目，原则上应是在建项目，或已经具备开工条件的新开工项目。
第三十一条 资金申请报告应包括以下主要内容：
（一）项目申报单位和项目基本情况；
（二）项目的资金情况，包括资金来源和到位情况；
（三）项目申报的理由；
（四）项目实施后的社会、经济评价和效果预测。
第三十二条 报送资金申请报告时，应当同时附送以下有效文件：
（一）项目审批、核准或备案文件；
（二）环境保护行政主管部门的环境影响分析报告批复文件；
（三）国土资源行政主管部门出具的项目用地审查意见；
（四）城市规划行政主管部门出具的规划意见；
（五）对申请贴息的项目已使用贷款的，应提供贷款银行付息单；
（六）根据国家和自治区有关规定需要提交的其他文件。
第三十三条 申请使用市预算内基本建设投资的项目单位，应当对项目其他资金来源、筹集方式与到位时间作出承诺。
第三十四条 市投资主管部门对符合规定要求的资金申请报告进行受理和审批。
第五章 实施管理
第三十五条 预算内基本建设投资项目实行项目法人责任制或项目管理单位责任制，项目法人或项目管理单位对项目建设全过程负责。
第三十六条 对于市预算内基本建设投资超过项目总投资50%的非经营性投资项目，应当逐步探索“代建制”，由市投资主管部门通过招标等竞争方式选择专业化的项目管理单位，由该项目单位负责项目的建设实施，竣工验收后移交使用单位。
第三十七条 对于经营性投资项目，应当在可行性研究报告批准后按照《中华人民共和国公司法》的要求组建项目法人或由已有的项目法人负责项目的建设实施。
第三十八条 预算内基本建设投资项目的勘察、设计、施工、监理和有关材料设备的采购，达到国家和自治区规定标准的，都要按照《中华人民共和国招标投标法》和市政府采购的有关规定进行招标，评标报告应当报市投资主管部门和财政部门备案。
第三十九条 实行项目建设监理制。建设监理单位要根据工程建设有关法律、法规、规程、工程设计文件和施工、设备监理合同以及其他工程建设合同，对工程建设进行监理，以控制工程投资、工期和质量。
第四十条 完善合同管理制度。建设项目有关工程施工、材料和设备、各项服务的采购均采用合同制管理。项目管理单位应当根据中标结果与中标单位签订合同，并报市投资主管部门和财政部门备案。
第四十一条 建立工程质量保证体系，完善工程质量责任制，加强工程质量管理。对于工程质量存在无法补救问题造成重大损失的，依法追究有关人员的行政和法律责任。
第四十二条 严格控制建设规模，加强项目概算管理。预算内基本建设投资项目要按照批准的内容和标准进行建设，不得擅自改变建设内容，变更建设规模。不论何种原因造成的投资增加，各项目单位都要自行平衡，市里不予追加投资。
第四十三条 市预算内基本建设投资计划一经下达，各级财政部门应当按照投资计划和支出预算及时、足额拨付建设资金，不得挤占、挪用或拖延拨付。
与其他出资人共同出资建设的项目，其他出资人也应当及时、足额将建设资金拨付到位，不能及时到位的，市投资主管部门可商请财政部门暂停资金拨付。
第四十四条 市预算内基本建设投资项目实行跟踪问效制度。项目单位应当及时向各级投资主管部门提供有关基建统计、会计、财务报表和项目进展情况以及资金到位情况，填报追踪问效表。按照各区、各部门自查为主，市投资主管部门组织抽查的办法，对预算内基本建设投资项目的实施效果进行科学评价，项目实施效果的评价结果将视情况在一定范围内予以公布，并作为安排以后年度预算内基本建设投资的重要参考。
第四十五条 投资项目按批准的设计建成后，项目单位应当在6个月内编制完成工程结算和竣工决算，报各级财政部门和审计部门审核后，由市投资主管部门会同有关部门组织竣工验收。
第四十六条 预算内基本建设投资项目应当按照有关规定办理产权登记，项目单位应当于竣工决算审核完毕和竣工验收合格后30日内办理产权登记手续。未经产权登记的项目，不得交付使用。产权登记后，除实行项目法人责任制的以外，项目管理单位应当及时与使用单位办理项目移交手续。
第六章 监督管理
第四十七条 建立市预算内基本建设投资责任追究制度，项目法人和项目管理单位对建设过程中发生的一切问题负全责，工程咨询、设计、施工、监理等单位按照相关合同规定承担具体责任。对不遵守法律、法规，给国家造成重大损失的，要依法追究有关责任人的行政和法律责任。
第四十八条 完善投资制衡机制。各级投资主管部门、财政部门和其他有关部门要依据职能分工，对预算内基本建设投资管理进行相互监督，审计部门要加强对投资项目的审计监督，监察部门要对项目单位加强行政监督。
第四十九条 完善项目稽查制度，建立投资项目后评价制度，对投资项目进行全过程监管。完善投资项目的社会监督机制，鼓励社会公众和新闻媒体对项目进行监督。
第五十条 健全和完善投资服务机构的行业协会，确立法律法规监督、政府监管、行业自律的行业管理体制。咨询服务、勘察、设计、监理以及招标代理业务的取得都要采取竞争的方式。市投资主管部门应当对中介机构的工作质量和成果适时进行评估，评估结果与今后委托业务挂钩。强化投资中介服务机构的法律责任，建立责任追究和赔偿制度，督促其提高中介服务质量和水平。
第七章 附 则
第五十一条 各区使用财政性资金、专项资金和国内外贷款进行固定资产投资的，参照本办法执行。
第五十二条 本办法由市发展和改革委员会负责解释。
第五十三条 本办法自2006年6月1日起实施。


公民诉讼代理问题研究



诉讼代理在促进现代诉讼的民主化以及使争议得到公正和有效率的解决方面正发挥着越来越重要的作用。由于我国现代诉讼代理制度（主要指律师制度）萌芽较晚，对于诉讼代理制度的立法也远未成熟和完善，造成实践中存在诸多需要解决的问题，本文所要讨论的公民诉讼代理是其中的一个重要部分。在进行讨论之前，笔者先对公民诉讼代理下一个简单的定义：所谓公民诉讼代理，是指在我国的司法诉讼程序中，非法律职业（主要是律师和法律工作者）的普通公民担任诉讼当事人（或被告人）的代理人（辩护人，以下省略）并按照法律规定的程序和权利参与法庭诉讼的一种活动。

公民代理诉讼的历史流变
公民诉讼代理相对于律师诉讼代理而言,共同构成了目前我国的整个诉讼代理制度。从它的发展历史来看，公民诉讼代理一直处于非正式状态，没有形成一个完整的法律制度，但我们仍可以从我国诉讼代理制度的演变历史中发现一些普通民众参与诉讼代理的痕迹。
我国出现诉讼代理人的历史可追溯到奴隶制社会。当时还没有真正意义上的诉讼，由于严格等级制度的存在，贵族在发生争讼时自己不能直接参与，而是派遣自己的诉讼代理人进行1，该些诉讼代理人不是专门的职业人员，而是贵族能言善辩的臣下。这些代理人是作为贵族的替身看待的，当时有哪一方辩论失败则处罚相应代理人的情形。进入封建社会直至近代，被称作“刀笔吏”和“讼师”的民间诉讼代理人或辩护人逐渐普遍，几乎成为一种固定的职业，但由于他们的代理行为存在的“挑词架讼”、扰乱司法管理秩序的情况，并危及封建王朝的统治权威，因此一直未被法律所认可，相反，历代都有一些“刀笔吏”和“讼师”被送官治罪甚至遭处死的典故2。在法律上认可诉讼代理人是到元朝之后，明、清两代亦有因袭。元朝法律规定，官员以及年老疾患者的亲人、家属可在特定的家事诉讼中代理出庭诉讼3。此立法的原意在于维护官民等级制度，但也有体恤弱者的一面，有一定的进步意义。
孙中山先生领导的民主主义革命胜利后，南京临时政府以及随后的北洋政府陆续颁行了清末变法中制定但未及施行的一些法律，该些法律制度主要参照了德、法等大陆法系国家的立法，提倡律师代理诉讼的相关制度，但对于普通公民参与诉讼代理则少有明确规定。在实践中，当时的刑事案件的诉讼代理采取了强制律师辩护，而民事案件的诉讼代理则较为宽松，与诉讼当事人有亲戚关系、朋友或附属关系等都可以接受当事人的委托成为诉讼代理人4。
现代公民诉讼代理的雏形源于新民主主义革命时期红色根据地的立法。当时以及新中国建立后诉讼代理制度的建立都仿效了社会主义“老大哥”苏联的一些做法。1932年中华苏维埃共和国执行委员会颁布的《裁判部暂行组织及裁判条例》第24条规定中，明确了“被告人为本身利益，可派代表出庭辩护，但须得到法庭的许可”，该所谓“代表”泛指一般的公民。1936年延安颁布的《川陕省革命法庭条例草案》中，则明确了“必须是劳动者有公民权的人才有资格当选辩护人”。1943年9月《苏中区第二行政区诉讼暂行条例》及各地相应立法的规定则较为具体地确定了公民担任代理人、辩护人或辅助人的范围，其选任的范围有所扩展，与现行立法许可之范围有相近之处，其中包括：1、配偶、法定代理人、监护人或共同经济生活之亲属；2、法律上利害关系之人；3、基于正义并经区以上政府机关团体证明确非别有私图之公正人士。
建国前夕，党中央以指示的形式宣布废除国民党的六法全书及一切其他法律。1950年12月，中央人民政府司法部发出《关于取缔黑律师及讼棍事件的通报》，完全废除了旧的诉讼代理制度包括当时的律师制度。在随后1954年的《中华人民共和国法院组织法》中，规定“被告人除自己行使辩护权外，可以委托律师为他辩护，可以由人民团体介绍的或者经人民法院许可的公民为他辩护，可以由被告人的近亲属、监护人为他辩护......”5至此，尽管当时还没有单行的诉讼法对此予以规定，但公民诉讼代理已为统一立法所明确。文化大革命之后的二十多年中，我国又分别制定了刑事、民事、行政三大单行诉讼法，其中诉讼代理制度的规定中都明文规定了“经人民法院许可的公民”可以受委托担任辩护人或诉讼代理人6，公民诉讼代理的内容更加明确。新中国成立后我国的立法传统和司法实践对于公民代理诉讼态度一直较为宽松，近二十年公民代理诉讼的情况更为普遍。很多公民将自己进行诉讼以及接受他人委托参与诉讼作为参与国家治理的一种方式，公民代理诉讼成为一种为广大民众所接受的实践。随着现代法律援助思想的兴起，以帮助弱势群体为己任的社会法律援助团体以公民代理诉讼名义进入诉讼领域的情况也较为常见。


我国目前阶段存在公民诉讼代理的原因
公民诉讼代理的存在，在于其一定程度上适应了司法制度和司法实践的需要，主要表现在以下几个方面：
首先，法律制度上许可公民代理诉讼的存在源于我国社会主义制度的性质和人民司法的精神内涵。社会主义制度决定了人民群众当家作主，有权参与国家各项管理，公民参与诉讼代理是每一位公民行使民主权利的表现形式；而人民司法的一贯提法更加清楚地表明了我国司法诉讼对于民众参与的开放性，公民代理诉讼是其应有的题中之义。
其次，公民代理诉讼能够基本满足相对我国变革前简单的社会政治、经济生活的需要。从建国以来一直到80年代中前期的计划经济制度下，我国的社会生活关系和经济、政治关系都相应的明确和简单，法律关系基本停留在传统状态，所涉的诉讼案件的领域十分狭窄，法律的专业化以及法律实践人员的专业化都不是急迫的问题，从当时的实践来看，公民作为代理人也是基本能够适应当时诉讼的要求的。
再次，专业律师在质量和数量上仍不能满足需求。律师制度经过建国前后的几番沉浮，文革后律师制度恢复后的一段时期内从业人员相对较少，不能够满足诉讼实践的需要7，而诉讼事务的非专业状况也使得诉讼参与人对于律师的需求没有强烈的愿望。由于公民代理人一般都是当事人的亲朋邻友，进行诉讼代理也比较方便，同时这种关系也有助于通过案件的审理起到教育周围人群以及宣传法制的作用。因此，公民诉讼代理的存在缓解了诉讼当事人对于诉讼帮助的需求矛盾。
最后也是很重要的一点是，传统职权主义的诉讼模式是公民代理诉讼存在的关键因素。我国的司法体制在实践中强化了大陆法系职权主义的诉讼模式，强调法院在查明事实、维护当事人权益的职权，在诉讼中当事人只需要消极地配合法院的诉讼指导，其自身的举证、辩论并不是最后裁判结果的决定因素，因此，由公民代理人参与诉讼与律师代理诉讼在很多情况下不存在什么区别。

公民诉讼代理在目前实践中出现的问题
尽管公民诉讼代理的存在具有一些制度上的合理性，但随着“我国社会在政治、经济各领域的变革，社会生活的方方面面越来越丰富，社会的分工也越来越细致和复杂；司法诉讼模式完成了从超职权主义向职权主义和当事人主义并重转变；律师制度亦顺应社会的需要逐步完善起来”等一系列制度和事实上的变化，公民诉讼代理制度本身的不完善以及在实践中的弊端也逐渐显露出来，并引发了一些问题。
1、经济利益驱动违法代理，实践中冒充律师收取费用代理诉讼的黑律师、土律师大量出现。三大诉讼法对公民代理人的资格都有较宽的范围，按照其规定，几乎任何一个理智正常的个人都可以成为公民代理人（除法律援助案件对援助人有一定限制外），造成一些不具有律师执业资格的人员很容易以公民代理人的身份参与诉讼而向当事人收取报酬。前些年的实践也反映了这样一个问题：以代理诉讼为业的“黑律师”、“土律师”群体在全国各地出现。这些没有律师执业资格的普通公民“挑词架讼、胡乱收费、骗取钱财、干扰司法审判”，造成了很坏的影响，引起了法院、司法行政管理部门的高度重视8。司法部曾于1990－1992年间几次发文明确只有律师事务所和基层法律服务所才能向社会提供有偿的诉讼代理服务，但由于实践中缺少制度化的具体措施配套，相应的管理也没有到位，使得以营利为目的的公民代理诉讼问题屡禁不止。
2、素质不高，不利于保护当事人合法权益。社会生活的变化使得现代法律关系具有高度的复杂性，诉讼的进行则更需要高度的技巧，由于公民代理人一般不是法律专业人员或者很少实际接触诉讼事务，因此其对于诉讼争议的实体法律关系的认识以及对具体诉讼程序的把握与律师相比有着较大的差距，而这种差距在最后的诉讼结果产生上往往有着很重要的影响。从司法实践中也可以发现，许多案件的败诉方并不一定是在实体上没有理由，其败诉可能就是因为不合格的诉讼代理人没有尽到职责。
3、分割了法律服务市场，使法律服务行业的不正当竞争行为不断加剧。司法行政主管部门虽规定“不得以公民代理形式向社会提供有偿的法律服务”，但由于该规定缺乏落实的具体举措而形同空文。公民代理人的有偿法律服务破坏了法律服务市场严格准入的制度，造成法律服务市场竞争的无序状态。同时，由于公民担任诉讼代理人时不必承担任何管理费用和税费，因此在实践中除公民代理人进行收费代理外，出现了律师、法律工作者或公司法律顾问按本行业收费标准收费而以公民个人名义代理当事人进行诉讼的情况，加剧了公民代理诉讼问题的复杂性和法律服务市场的不正当竞争状态。

与公民诉讼代理问题有关的争论
●公民诉讼代理是否有必要存在
对于诉讼制度中是否需要设立公民代理这一问题，我国自建国以来的诉讼法律和司法实践一直是持肯定态度的，但近几年以来，对于公民代理诉讼是否有必要存在则出现了一些不同的意见。以下简单介绍以下几种主要观点：
1、禁止论
该观点认为应禁止公民担任诉讼代理人，此观点是我国目前司法实务界较为赞同的意见之一9。持此观点者认为，法律服务特别是诉讼代理与当事人人身、财产、自由、民主等重要权利密切相关，其进行需要高度的专业性和技巧性，法治建设急需要高质量的法制保障，而普通公民参与诉讼代理势必会降低法律服务的质量，加剧该领域的不正当竞争，从而影响当事人权益的实现和法治目的的实现，目前全国法律服务市场中公民代理问题层出不穷并严重影响整个法制结构的现实也说明了这个问题。意见明确提出应对诉讼（仲裁）代理实行律师业务垄断。一些市场经济特别发达国家在实践中也持相应观点。在该些国家，律师行业作为重要的中介机构已非常发达，各项社会制度较完善，其诉讼法律制度或实行强制律师代理，即当事人必须委托律师或由国家指定律师进行诉讼，或是明确诉讼业务由律师垄断，即除当事人本人可以进行诉讼外，如果其要委托他人代理诉讼，则委托的对象必须是律师。
2、相对限制论
国内持此观点者认为，现行法律和司法实际状况决定了公民代理诉讼在目前阶段的存在10，尽管如此，司法诉讼的特殊性决定了公民进入诉讼代理的领域只能是有限的，在对公民诉讼代理制度的重塑中可以参照相对限制公民诉讼代理国家的做法，具体区分哪些公民可以参与诉讼代理、公民代理人能够进入的案件范围、公民代理人的权利范围和特别的行为方式，同时加强法院和行政管理部门的审查和处罚，这对于解决目前实践中存在的一些问题和满足法治对于诉讼制度提出的更高要求是必要的。该观点是目前各国的主流观点，主张该观点的各国的制度实践也是将公民代理诉讼限定在一定范围内，由法律对参加诉讼的公民的资格予以明确，并对公民代理人可进入的诉讼类型予以限制。英国1974年律师法允许非律师代理他人进行诉讼11，但其明确区分了公民代理人可以进入的诉讼程序，并规定如果普通公民做了法律规定只有律师才能做的事情，其就有可能构成犯罪。日本刑诉法和民诉法都明确以律师诉讼代理为原则，但在简易法院或家庭法院审理的案件中非律师经法院许可后亦可担任诉讼代理人12；德国以及我国台湾地区在刑事诉讼中亦采相对限制观点，其将诉讼代理人分为一般辩护人和特别辩护人，允许大学法学教员或法学家在经法院同意后充任刑事被告人的辩护人13。
3、无限制赞成
在我国，拥护、赞成并且认为公民诉讼代理不应受到限制的观点仍有一定影响。他们认为，公民参与诉讼的广度和深度是评价社会主义民主实现程度的重要标准，人民司法的本质中即包含了这一内涵，普通公民根据他人委托成为诉讼代理人参与诉讼理所当然。现代社会将诉讼的民主化作为诉讼制度先进与否的一个评判标准，这就要求司法制度给普通公民提供一个简便、高效、低成本的诉讼代理制度，除了法律职业者代理诉讼外，法律应当为公民提供其他的途径，公民诉讼代理的地位应当能够与律师代理平等，并且不受限制。
对以上观点进行分析可以发现，它们之间的差异在于对诉讼代理制度中国家干预与当事人在诉讼中的自由度如何平衡问题认识的不同。对于我国未来相关制度的构建，我们必须对司法诉讼程序中包含的诸多基本价值（包括程序公正的理解、安全、效率、简便等价值的涵义和实现）和社会现状的需求进一步地明确和把握，国家干预当事人的选择权可以到哪种程度、司法诉讼的特殊性可以在多广的范围内体现等等，都是我们需要考虑的问题。笔者认为，从我国制度的实际情况出发，目前以及今后相当长的一段时间内，公民诉讼代理有其存在的价值和需要，我们绝对不能脱离国家法制的现实，将公民代理问题绝对化。至于公民诉讼代理存在的范围，确实有必要作出一定的限制，但这一限制也只能在对法治的要求和民众的愿望进行衡量之后，通过诉讼法的修订进行安排。
●公民代理人是否可以收取劳务费
这个问题的关节点在于公民代理人权利的范围，即公民代理人是否有权向委托人收取劳务费用。人民法院报上有一则案例《“讼师”能否索酬》14是公民代理收费问题的典型情形，在该案的讨论中学者、法官以及公众发表了各自的意见，基本反映了目前社会对于这一问题的不同观点。
该案基本案情：熊某（既非律师又非法律工作者）根据委托合同，全权代理某公司打“官司”，合同约定实际回收货款的３０％归熊某。诉讼结束后，熊某依据委托合同中约定的条款，要求该公司给付其６．８万元，该公司则以合同约定内容违法且显失公平为由拒不给付。熊某遂诉至法院。
就非法律工作者的熊某是否有权为其代理行为获取报酬这一问题，有关专家学者提出，合同法15以及各诉讼法16与律师法之间存在着冲突，从立法法的下阶位法不得与上阶位法抵触的精神和各诉讼法的规定来看，其对律师垄断代理诉讼是持否定态度的。律师法超越了其应当的调整范围，对于普通公民代理诉讼作出了语意模糊的禁止“牟取经济利益”17的规定。他们认为，原告既然依合同约定为被告提供了法律服务，从情理和法理上就理应得到正当费用的支付（包括了成本和劳务费用）。
法官的观点是，如何在律师法的强制性规定和当事人的合同自由之间进行平衡，是法官在适用法律时最需考量的问题。在本案中，原告确实付出了一定的劳动，因此，其行为所支出的成本费用可相应补偿；但法律服务秩序的规范在这里显然更加重要，公民代理诉讼收取超额费用的行为对正常的法律服务秩序存在影响，因此公民通过诉讼代理牟利的行为仍须制止。
值得引起我们注意的是，公众的意见倾向于法律服务市场应该统一规范和管理。在他们的观念中，普通公民可以代理诉讼，也可以取得相应的劳务报酬或补偿，但不能像律师和法律工作者一样收取费用，并主张应由相应部门将公民诉讼代理进行管理。
在现实生活中，存在着大量公民代理他人出庭诉讼并取得报酬的情况，其中有些人甚至以诉讼为生，而我国目前各诉讼法对公民代理人是否可以收取费用没有明确规定。对此，笔者认为，公民代理诉讼收取劳务费用与法律服务严格准入制度存在明显冲突。道理很简单，如果允许公民代理人收取劳务费，那么法律服务行业中势必又要增加一个阶层-即固定或不固定“执业”的公民代理人阶层，随之发生的就必然是法律服务行业的混乱和法律服务执业水平的降低。如果允许公民代理人“执业”牟利，那么律师从业资格的严格限制就成为毫无必要，这与我国政治、经济发展的水平是不相适应的，和我们依法治国的要求也是不相相应的。法律已经许可了专门法律服务职业的存在，因此必然不鼓励公民代理诉讼发展成为一种可获取维生报酬的职业。相对于法律职业者的诉讼代理，公民代理只应是诉讼实践需要的一种补充，其应当是一种无偿的帮助。如果某个公民希望以自己的法律知识帮助更多的人并籍此获取报酬，他完全可以按照国家法律和行政规章的规定，满足特定条件、通过特定考试后成为一名正式的法律职业者。
对此问题，允许非律师进入诉讼领域的其他国家一般也持否定观点。如在英国，根据1959年郡法院法，非律师在经郡法院许可后可以出庭为诉讼当事人代理诉讼，但该法第196条同时规定，该诉讼代理人不得向当事人收取任何费用和报酬；日本律师法第72条之规定，“不是律师，不得从事以取得报酬为目的的诉讼案件、非讼案件┄┄┄等法律事务的处理。”
前案讨论中有观点认为合同法明确保障公民代理人的收费权利，律师法与合同法抵触的相应规定是无效的，其依据的是低阶位法不能与高阶位法冲突的法理，但律师法制定在立法法和合同法之前，立法机关在合同法和律师法制定时显然没有考虑到纯粹法理上的阶位冲突问题。笔者认为，对于公民诉讼代理的收费问题，律师法应属特别法而排除合同法的规范，这从律师制度建立的意义和目的即可明确。至于公民代理人参与诉讼而发生的一些实际费用，按照委托代理的一般规则，属于为委托人利益支出的费用，理应由诉讼当事人本人承担，但公民代理人不得通过诉讼代理行为获得任何经济上的额外利益。对于这一问题，主管司法行政工作的司法部一直是持强烈的否定态度的。除了在90、92年间几次发文明确公民代理不得收取费用外，司法部在律师法出台后发布的96－006号文中明确指出：律师法已明确他人不得从事有偿法律服务，对于违反法律规定从事有偿法律服务的，该移交公安机关的就移交公安机关处理，该由司法行政机关处罚的要坚决处罚......18。

●公民诉讼代理违法或法无明文规定时代理行为的效力
我国诉讼法对公民代理人依法从事诉讼代理的行为效力是持肯定态度的，但一旦公民代理人的行为违反了法律或法律没有规定时，其诉讼代理行为的效力如何，法律则没有明确结论。这一问题具有相当的实务性，目前国内也鲜有相关讨论。英国律师法对此有一些相关规定。其明确，普通公民应当依照诉讼法律参与诉讼代理，不符合条件的人（如不具有律师资格）非法从事律师业务（指一些法律禁止普通公民代理的诉讼）所进行的行为和有关活动并非当然无效。如在刑事诉讼代理中，为最大限度保障刑事被告人的合法利益，违法代理的公民辩护人的行为也应当是有效的；法院可以限制或禁止不符合条件的人代表当事人出庭进行诉讼，但其之前的诉讼代理行为仍有法律效力19。
如何确定公民代理诉讼行为的效力关系到程序是否合法、当事人的诉讼权利是否得到保障的重要问题，借鉴国外的有关做法，笔者提出以下几点意见：