循环经济理念下我国水污染防治的法律思考
——兼论《水污染防治法》的修订

陈 勇
（长沙环境保护学院 环境监督系，湖南 长沙 410004）

摘 要：水资源是人类社会发展的重要物质基础。然而在传统的经济增长方式下，我国水污染日益严重，水资源严重短缺。因此，发展循环经济、建设节水型社会成为摆脱这一困境的必由之路。本文阐述了循环经济的内涵及其对水污染防治立法的意义，分析了我国水污染防治立法中存在的问题及其对策。
关键词：循环经济；水污染；立法；对策

水污染、浪费水是造成水短缺的重要原因，而且二者有着密切关系。因为排污就是用水，用水就有排污。因此，解决水污染和水短缺危机也应从联系的观点出发，必须双管齐下，绝不能单打独斗。而解决的共同途径就是走循环经济之路。目前，随着我国社会工业化、城市化的发展，以水质污染加剧、水量日益减少、水生态环境恶化为主要特征的中国水问题日趋严重，要摆脱日趋严峻的水污染问题，必须走循环经济之路，建设节水型社会。本文拟就我国循环经济理念下我国水污染防治立法中存在的主要问题作初步探讨 ，并就其完善提出一些粗浅建议。
1．循环经济理念及其对传统水污染防治立法的革命
１.1 循环经济概述
目前，理论界关于循环经济的论述颇多，但就其定义来说，虽表述形式各异，而内容并无本质区别。一般来讲，所谓循环经济，是指按照生态规律重构经济系统，将生态设计、清洁生产及资源综合利用贯穿于物质产品的生产、消费及其废弃过程中，把传统的资源消耗型线性经济转变为资源闭环流动型经济。[1]循环经济以“减量化（reduce）、再使用（reuse）、再循环（recycle）”为行为原则（简称3R原则），其中又以“减量化”为首要原则。美国1990年《污染预防法》（Pollution Prevention Act 1990）规定,在废物管理上所采取的优先等级顺序（The Pollution Prevention Hierarchy）为:源头削减(source reduction) →循环再生利用（recycle reclaim）→无害化处理（treat）→最终处置（dispose）。[2]因此，循环经济是实现环保理念由“末端治理（end-of-pipe treatment）”向“污染预防(pollution prevention)”转变的必由之路。
１.2 传统水污染防治立法理念的缺陷
我国于1984颁布《水污染防治法》，正式进入了水污染防治的法制化道路。但是，由于立法理念上没有跳出“末端治理”的老路，将“防治水污染”作为立法目的，对于节约用水、污水再生利用等体现循环经济理念的制度规定较少，因而该法具有比较明显的末端治理色彩。多年来，我国水污染非但没有得到有效的控制，反而日趋严峻。根据《2005中国环境状况公报》，全国废污水排放量由 1980年的315亿吨增加到2005年的524.5吨；多数城市地下水受到一定程度污染，并有逐年加重的趋势，2005年，地下水污染存在加重趋势的城市达21个；全国有监测的1200 多条河流中已有850多条受到污染，78%的湖泊受到不同程度的污染。 [3]
１.3 水污染防治立法的新理念——循环经济
20世纪80年代以来，综合污染预防控制（Integrated Pollution Prevention Control, IPPC）作为一种新的环保方法，日益受到西方发达国家的关注，其特点是对各种形式的污染和各环境因子实行整体的、全过程的控制。[4]综合污染控制方法旨在克服传统环境保护中末端治理的缺陷，而其根源正是循环经济的新理念。从循环经济的角度来看，一方面，水资源利用率越低，则废水产生量越大；另一方面，废水得不到回收利用，则排放而污染更多水资源。因此，要有效控制水污染，节水和污水再生利用是关键。
目前，我国工业用水重复利用率只有60％，发达国家工业用水重复利用率一般在90%以上；我国万元GDP用水量约为世界平均水平的4倍，是美国等先进国家的8倍。[5]若2030年和2050年年全国废污水再生利用率达到80%和 95%，则污水再生量将达到 680亿m3~850亿m3和1000亿~1450亿m3，将大大缓解未来我国水资源紧张状况并改善环境。[6]因此，发展循环经济、建设节水型社会是解决我国水危机的必然选择。
２．循环经济理念下我国水污染防治立法的不足
２.1 立法结构方面存在的问题
２.1.1 循环型社会综合法欠缺
目前，我国已颁布《清洁生产促进法》，但该法调整对象主要是工业生产领域实施清洁生产的事项，对农业、服务业领域只作原则性规定，对个人生活领域未予考虑。循环经济理念强调政府、企业、公众的全方位的参与。因此，《清洁生产促进法》难以担当推动整个社会向循环型社会迈进的重任。而在缺失建设循环型社会的大背景下，建设节水型社会所需的各类社会资源如法律保障、政策扶持、市场培育及公众参与都难于获取，难免陷入孤立无援的境地。因此，发展循环经济，建设节水型社会，必须制定一布旨在推进循环型社会建设的综合法。
２.1.2 地方立法滞后
《水法》第7条第2款规定各级人民政府应当加强对节约用水的管理，可目前地方立法中关于水资源保护立法的几种类型：饮用水资源保护条例、水污染防治条例、水资源环境保护条例，这些条例均强调工业废水在末端的达标排放。《水污染防治法》则对节水未作规定。虽然近年来一些省会城市和较大的市如武汉、广州、深圳、哈尔滨、长春、郑州、太原、济南、青岛、宁波、杭州、昆明、西安、呼和浩特、乌鲁木齐、贵阳、大连等均颁布了城市节水条例，对节水和水资源再生利用作出了规定，但根据《立法法》，省会城市和较大市以外的其他城市无立法权限，而目前省级的节水条例还较少，只有陕西、山西、吉林、四川、云南等省和北京、天津、上海几个直辖市有相关立法。这就导致我国的节水主要在一些零星的大城市展开，而大量的中等城市、小城镇及广大的农村地区还未行动，这无疑对我国节水型社会的建立构成巨大障碍。因此，要使节水的星星之火成燎原之势，地方立法任重而道远。
２.２ 立法内容方面存在的问题
２.２.１未体现可持续发展的立法指导思想
可持续发展理论是循环经济的重要理论基础，[7]对循环经济具有不可替代的指引和推动作用。我国1996年《水污染防治法》第1条规定：“为防治水污染，保护和改善环境，以保障人体健康，保证水资源的有效利用，促进社会主义现代化建设的发展，特制定本法。”按照这一表述,在防治水污染,保护和改善环境这一目的之上还有一个更高层次的目的,即促进社会主义现代化建设的发展。反映了水污染防治立法的最终目的是为经济建设服务的。当前，“人与自然和谐相处”已经成为社会发展的重要指导思想，《水污染防治法》的立法目的仍片面强调经济发展显然不合时宜，不利于节水型社会的建立。因而，修改水污染防治法的立法目的势在必行。
２.２.２相关基本制度亟待完善
２.２.２.１环境影响评价制度的不足
环境影响评价制度是贯彻预防为主的环保方针的重要手段。但目前我国环境影响评价制度还难以适应循环经济理念下水污染防治的要求。
第一，环境影响评价制度未真正体现源头预防的思想。我国环境影响评价制度所要求的“预防”，实质上是预防污染产生后直接排入环境而造成污染，属于“末端预防”，并未体现从源头避免或减少废物的思想。《环境影响评价法》第17条所规定的建设项目环境影响报书应包括的内容中，没有关于建设项目在资源能源消耗和清洁生产方面的评估要求。《水污染防治法》第12条规定：“建设项目的环境影响报告书，必须对建设项目可能产生的水污染和对生态环境的影响作出评价，规定防治措施。”可见，在水污染防治方面，现行环境影响评价制度所针对的是“产生的水污染”，对于推进循环经济，加强节水及中水回用起不到应有的作用。
第二，环境影响评价对象范围过窄。政府在循环经济的发展中具有举足轻重的地位，政府在制定规划、政策过程中，如果能将循环经济理念贯彻其中，则将有力地促进循环经型社会的建立。然而，我国现行《环境影响评价法》未就政府决策的环境影响评价予以规定。历史证明，一项不合理的决策对环境造成的影响，远远要超过单个建设项目。20世纪80年代支持“十五小”企业的政策所造成的资源和生态危机，其影响至今也难以完全消除。淮河流域水污染所引发的灾难性后果，可谓真实写照。[8]
第三，缺乏拟议行动的替代方案。替代方案系相对于拟议行动（包括建设项目、规划、政策）而言。依美国《环境政策法》，它指的是可以代替建议行动并实现其目的的行动方案。[9]但根据《环境影响评价法》第2条之规定，我国的环境影响评价制度中并未考虑替代方案。在缺乏替代方案的情况，环境影响评价只能就拟议项目对环境可能造成的影响进行分析、预测，提出相应对策，而不能在拟议项目以外考虑其环境友好型方案。[10]例如：现在很多城市在解决缺水问题时，往往采用开发新水源、跨流域调水和开采地下水等传统的方式，对节水和污水再生利用措施则考虑甚少。
２.２.２.２节水制度的缺陷
循环经济的首要原则是减量化。因此，节水是水污染防治的首要环节。但我国有关节水的法律制度还比较薄弱，具体表现为：
第一，浪费水的法律责任不明确。目前，国家和一些地方已颁布了有关节水的法律文件，但这些法律文件大多未明确规定浪费用水的法律责任。《水污染防治法》偏重于末端治理，对于从源头节水和减少水资源浪费规定甚少。《水法》、《城市节约用水管理规定》虽然对节水有所规定，然而对于浪费水的行为却未规定任何法律责任。而近年来颁布的一些地方节水立法虽有所进步，但仍存在一些问题。例如，地方性节水立法一般都规定“新建、扩建、改建建设项目的节水设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用”，然而，对于违反这一规定的行为未作任何规定。致使一些应建节水设施的建设项目在未建节水设施时也能通过建设部门的审批。
第二，有关推行节水技术的配套政策和措施不到位。目前，有关节水的立法大都规定人民政府健全节约用水社会化服务体系，推广节水新技术、新工艺、新设备，培育和发展节水产业。但由于
缺乏配套的优惠政策，节水产业发展缓慢，许多节水新技术、新产品因缺乏资金而无法推广使用。
第三，节水标准体系不健全。目前，我国现行节水标准主要涉电力、钢铁、石油石化、纺织、造纸、啤酒、酒精七大行业，而煤炭、水泥、电解铝等其他一些耗水量较大的行业尚无节水标准。服务业、农业领域也还没有制定节水标准。
２.２.２.３污水再生利用制度的弊端
第一，缺乏对污水再生利用的系统规划。目前我国尚未建立城市污水再生利用规划制度。在城市建设规划中，虽然进行了城市的供水及排水规划，但在污水再生利用利用方面缺乏统一的规划。 1996年修订的《水污染防治法》第10条仅规定流域水污染防治规划作了规定，并未就污水再生利用规划作出要求。2006年，建设部发出了《关于印发〈城市污水再生利用技术政策〉的通知》，明确规定“城市供水和排水专项规划中应包含城市污水再生利用规划”，然而这仅是一个通知，不具有法律效力。地方的节水条例虽然大都规定地方节水管理部门应当编制节约用水规划，但并未规定节水规划中应包括污水再生利用规划。目前只有天津颁布了《天津市城市排水和再生水利用管理条例》，明确规定“市政行政管理部门根据本市城市总体规划，……，会同有关部门共同编制再生水利用规划 ”。可见，我国目前污水再生利用规划还无法通过法定程序纳入城市总体规划，势必会造成城市规划失误。这就是为什么一些地区在面临严峻的水污染的情况下，往往只能通过搬迁位于居民区、水源保护区的污染企业而解决问题的原因所在。
第二，城市污水集中处理滞后。《水污染防治法》第19条第2款明确规定“国务院有关部门和地方各级人民政府必须……,有计划地建设城市污水集中处理设施”，但由于没有对此款规定相应的法律责任。《水污染防治法实施细则》第14条亦有类似规定，但在法律责任部分同样缺乏相应规定。由于法律没有强制性要求，地方政府对组织建设污水厂一般不会优先考虑。[11]
另一方面，即便地方政府迫于水污染危机而组织建设污水厂，但由于没有按照市场经济规律进行市场化运作，结果也是收效甚微。目前，我国的城市治污设施投资和管理是采取政府投资、政府建设、政府运行的模式，本应由城市居民和企业承担的治污费转到了国家的头上，在政府财政吃紧的情况下，污水处理资金难以保证，其结果是污水处理设施被迫闲置。又加之我国尚未建立完善的污水处理收费制度，缺乏合理的价格机制，污水处理收费偏低或者不收费，造成污水处理产业入不敷出，发展缓慢。此外，城市污水收集管网建设滞后，致使部分污水处理厂因无法收集污水而不能运行。
第三，中水利用率低。根本原因是相关法律对此没有硬性规定。例如，《哈尔滨市城市节约用水条例》第25条规定，新建工程中应当建设配套中水设施，但并未规定相应的法律责任，从而导致实践中小区建设项目中没有中水设施，也可以通过建设监管部门审批。同时，也导致市政中水管网建设落后，中水利用率低。以洗车业为例，由于中水管网建设不到位，许多城市洗车点如果使用中水洗车，只能采取配送中水的手段。尽管中水的价格为略低于自来水的价格，但高昂的运费令众多冲车点望而却步。
2005年5月，全国人大常委会执法检查组分赴全国六省区对《水污染防治法》的实施情况进行了执法检查。检查结果显示，尽管我国自1998年中央发行国债以来，7年累计投入国债资金1115亿元用于水污染治理，但从总体上看，治理污染的速度赶不上污染增加的速度。2004年全国280多个地级以上城市中，有87座城市的污水处理率为零。在目前全国已建成的污水处理厂中，能够正常运行的只有三分之一，低负荷运行的约有三分之一，还有三分之一开开停停甚至根本就不运行。[12]
２.２.３环境管理体制的缺陷
我国水资源污染控制采取分级和分部门管理体制。这种管理体制的效率低下，表现为水资源开发利用与水污染防治的脱节。根据《环境保护法》、《水法》、《水污染防治法》及节水条例，环境保护行政主管部门对水环境保护工作依法实施统一监督管理，水利、城市建设、交通、农业、市政等部门分工负责，但问题在于我国对环境保护部门的/统一监督管理权和其他有关主管部门的水环境管理权之间的关系未作明确、可操作的规定，导致实践中经常出现各部门之间争夺权力、推诿责任的现象，不利于水污染的全面系统防治，不利于对节水及污水再生利用工作的监管。在中央和地方水污染防治管理的关系上，我国实行分级管理制，即以行政区划为单位，各区域的环保部门承担主要的水污染防治职责，中央一般无权取代地方的执法权力，从而导致水污染防治中的地方保护主义。
３．贯彻循环经济理念，完善我国水污染防治立法
３.１ 立法中应注意的问题
３.１.１突破现有立法指导思想，适应可持续发展要求
教育部办公厅


教育部办公厅关于在职业学校进行学分制试点工作的意见


2001-08-17

教职成厅〔2001〕3号


　　为了贯彻全国教育工作会议和《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》精神，实现《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》提出的推行弹性学习制度的目标，推动职业教育教学制度创新，各地应当组织有条件的职业学校进行学分制试点工作。为各地职业学校进行学分制试点提供必要的规范，并为地方和学校提供必要的指导，现提出如下意见：



　　一、职业学校进行学分制试点的必要性



　　职业学校实行学分制，是进行教育教学制度创新，建立适应经济建设、社会进步和个人发展需要的更加灵活、更加开放的教学组织和管理制度的重要举措。职业学校实行学分制有利于推进学生个性的全面发展，充分调动学生的学习积极性；有利于遵循教育规律，因材施教，满足经济建设和社会发展对人才多样化的需求；有利于提高职业教育自身的活力，进一步把职业教育做大、做强、做活。近几年来，有的地方已经在一些职业学校试行了学分制，取得了初步成效。当前，各地应进一步组织有条件的职业学校进行学分制试点工作，不断推进教学组织和管理制度的改革，为逐步在职业学校全面实行学分制创造条件。



　　二、职业学校学分的确定和取得



　　1、学分制是以学分作为衡量学生学习份量、学习成效，为学生提供更多选择余地的教学制度。学分是计算学生完成课业的必要时间和成效的单位，是学生获得学业证书的主要依据，也是学校组织教学的依据。职业学校计算学分应以课程(含实践课程)在教学计划中的课时数为主要依据，一般课程以16～18个课时为1个学分。公益劳动、军训、入学教育、毕业教育等，以1周为1个学分。根据实现专业培养目标需要，现行的三年制专业实行学分制后的总学分一般不少于170学分；四学年制专业总学分一般不少于220学分；五年制或“三加二”学制专业总学分一般不少于270学分。



　　2、试行学分制的学校要按照教育部《关于制定中等职业学校教学计划的原则意见》(教职成[2000]2号)和有关专业指导性教学计划或课程设置的要求制定适合学分制的教学和课程安排方案，努力实现课程的综合化、层次化和模块化。实施性教学计划中的课程类型可以分为必修课、限定选修课和任意选修课。必修课是指为保证专业人才培养的基本规格和质量，学生必须修习的课程，包括文化基础课程、主干专业课程；限定选修课是指学生在专业业务范围内，按照规定要求选修的深化、拓宽与专业相关的知识和技能的课程；任意选修课是指学生根据个人兴趣和实际需要选择的扩大知识面、提高适应能力的课程。各试点学校应根据实际需要合理确定这几类课程的比例。



　　3、学校和教师要指导学生根据社会需要和个人兴趣、条件，按照实施性教学计划和学期授课计划进行选课。试行学分制的学校应事先向学生公布实施性教学计划的课程及相应学分，以供学生选择。学校要允许学生根据社会需要、个人兴趣和条件跨学校、跨专业选择课程和学习方式，允许学生工学交替、分阶段完成学业。



　　4、要采用适合学分制的考核制度，建立有利于培养学生全面素质和综合职业能力的教学质量评价体系。试点学校一般应采用学期(学年)课程成绩来评价学生学习的份量和成效，成绩合格者应取得相应学分，成绩不合格者，可通过补考，或申请重修，在成绩合格之后才能获得相应学分。为鼓励学生取得更好的成绩，可实行绩点制的考核方法。



　　5、建立校际之间、相近专业之间、学历教育与职业资格培训和各种形式的短期培训之间学分相互承认的机制。对于从其他职业学校、其他专业转入的学生，应承认其取得的相关的学分。对于从高中阶段其他类型学校或教育培训机构转入的学生以及具备相当学历的社会青年，应承认其相应的学习经历和学分。学校对学生取得相关的国家职业资格证书、技能等级证书，可以折合成相应的学分。学校对学生在参加国际、全国或省部级各种知识、技能和文艺、体育等竞赛中受到的表彰和获得的奖励，应酌情承认或奖励一定学分。学校应允许学生根据已有的学习经历和成绩，或根据自身情况，申请免修相应课程，经考核成绩合格者可取得相应学分。



　　6、学生修满本专业要求的学分，并通过思想品德、组织纪律、行为规范等方面的综合考核后，准予毕业，学校应向其颁发毕业证书。学生在学习一个专业的同时或之后，经学校批准，也可以选修另一个专业的课程，取得相应学分后可获双专业毕业证书。对于跨学校选择课程的学生，其在颁发毕业证书的学校取得的学分原则上不低于总学分的60%。



　　三、加强对职业学校学分制试点工作的领导



　　1、职业学校进行学分制试点工作，是教育教学组织和管理制度的一项重大改革，各省、自治区、直辖市教育行政部门和国务院有关部委教育主管部门要加强领导。要根据本意见制定本地区职业学校进行学分制试点工作的方案，确定有条件的国家或省级重点职业学校进行试点，并要加强对试点学校的管理和指导，不断总结经验，积极稳妥地推进此项工作，切实保证职业教育教学质量。要争取财政和物价部门的支持，制定适应学分制的学费收取标准和办法。要根据我部关于改革中等职业学校学籍管理工作以及改革招生办法的精神，结合各地实际制定有利于实行学分制的学籍管理制度。



　　2、职业教育研究机构要从深化职业教育教学改革和课程建设的总体要求出发，加强对学分制的理论和实践问题的研究，对进行学分制试点的职业学校提供咨询服务和指导，组织学分制试点的经验交流活动。

　　3、进行学分制试点的职业学校要认真学习有关政策，切实更新教育观念，充分发挥学分制在全面推进素质教育、提高职业教育教学质量和办学效益中的作用。要注意研究和正确处理实行学分制给学校带来的新情况、新问题，要不断加强和改进学生德育工作。要制订相应的规章制度，搞好师资和管理人员的培训，加强实验实习基地的建设，开发和运用现代的教学方法和技术手段，确保学分制试点工作顺利进行。