限购令的合法性探析
——兼论房价调控中的法治问题

□ 高军


[摘要] 为扼制高房价而采取的调控措施中，限购令无法律依据，违反了依法行政原则，由于涉及到公民、房地产企业的宪法基本权利，从法律保留的角度，应由法律作出限制，作为行政部门的各级政府无权限制宪法基本权利。高房价主要是因政府垄断土地一级市场催生的高地价、土地供给不足而造成，而限购令却旨在打击需求，限购令平添了交易费用，干扰了正常的市场运作，属下错了药方，其手段违反了比例原则。此外，要求开发商申报房产销售价格、对商品房预售款实行监管等行政措施破坏了市场经济的基本原则，侵犯了企业的自主经营权，有违法治原则。房产价格真正回归理性，要求相应法律制度必须进行变革。
[关键词] 限购令 房价调控 合法性 法治

2010年是中国楼市的调控年，从“国十条”到二次调控的“新国五条”，相关政策密集出台，但在这一年中房价不仅没有降下来，反而显出不断上涨的势态。2011年1月26日，国务院常务会议再度推出楼市调控“新国八条”，与之前众多的调控政策一样，“新国八条”被称为“史上最严厉房地产调控政策”。“新国八条”引起广泛关注的是其中措辞严厉的限购令。事实上，限购令并非“新国八条”所首创，此前的“国十条”中即规定“地方人民政府可根据实际情况，采取临时性措施，在一定时期内限定购房套数”。而其后的“新国五条” 一改“国十条”限购的授权性规定为强制性规定，首条即强调房价过高、上涨过快、供应紧张的城市，要在一定时间内限定居民家庭购房套数。限购令的出台，使房地产市场风云突变，社会各界对该政策褒贬不一，莫衷一是。笔者认为，“依法治国，建设社会主义法治国家”已写入宪法并被确立为基本的治国方略，房价调控所采取的措施必须符合宪法与法律，作为一种自上而下通过行政手段推行的限制居民购房套数的限购令，无疑强力干预了市场，同时还涉及到对公民、企业宪法基本权利的限制，无法回避其自身合法性的质疑。
一、限购令无法律依据，违反了依法行政原则
“绝对权力，绝对腐败”是一条为无数历史事实所证明的铁律。自近代以来，权力分立、有限政府的宪政理念深入人心，政府的权力来源于法律的授权，对政府而言，“法无明确授权即无权”已成为民主法治国家的基本通识。为实现保障人权与增进公共福祉的目的，现代民主法治国家要求一切国家作用应具备合法性，这种合法性原则就行政领域而言，即所谓的“依法行政”原则。[1]1依法行政原则的基本涵义是指政府一切行政行为应依法而为，受法律的拘束。依法行政强调的是“法的支配”，主要包括三项要素：（1）法律之法规创造力。凡规定有关人民自由、财产权的法规，应受法律的支配；（2）法律优位。即法律对于行政权的优越地位，以法律指导行政，行政作用而与法律抵触者无效；（3）法律保留。一切行政作用虽非必须全部从属于法律，但基本权之限制则非以法律制定不可。[2]5以此观照，限购令并无法律依据，违反了依法行政原则。
1、限购令不符合法律之法规创造力的要求。限购令的出台，国务院法制机构并没有依照《行政法规制定程序条例》规定的程序召开座谈会、听证会，亦未获得总理签署的国务院令，也没有按该《条例》规定的程序正式公告，因此不是行政法规。就各地出台的限购令而言，目前不管是直辖市、省会所在地的城市，还是经国务院批准较大的市，都不是由同级地方人民代表大会所制定和颁布，因而各地的限购令也不是地方性法规。限购令所依据的规范性文件级别低，无疑违反了依法行政原则中有关人民自由、财产权的法规，应受法律的支配的要求。
2、限购令不符合法律优位的要求。《中华人民共和国合同法》第4条规定，“当事人依法享有订立合同的权利，任何单位和个人不得非法干预”。至少从形式上看，楼市限购令违反了《合同法》规定的契约自由原则。虽然契约自由不是绝对的自由，在一定的情况下，国家可以干预市场，干预契约的订立。但这只是例外，而且国家的这种干预必须有强烈的公共利益正当性的理由，必须符合法律保留原则，通过法律的形式来进行，而且其所采取的手段必须符合比例原则。
3、限购令不符合法律保留的要求。在依法行政原则中，法律保留原则为一个核心的概念。作为一项基本的宪政常识：为防止绝对权力对人权的侵犯，通过宪法——人民与政府之间的契约来确立人民的基本权利，为防止宪法基本权利被架空，创造了包括法律保留原则在内的宪法保障制度。[3]之所以如此，原因在于：在组织方面，议会与行政权相比，处于与人民更接近、更密切的位置，议会也因而被认为比政府具有更强烈、更直接的民主正当性基础；其次，在程序方面，议会议事遵守公开、直接、言辞辩论与多数决原则，这些议会原则不仅可使议会的少数党与利益被涉及的社会大众得以有机会影响议会决定的作成，也可以凸显重要争点，确保分歧、冲突的不同利益获得适当的平衡，其繁琐的议事程序也有助于所作成决定之实质正确性的提升。与其相比，行政决定程序因其讲究或兼顾效率与机动的特性，而较难达到相同的效果。[4]132要求一切对公民基本权利的限制都必须通过法律的方式进行被称为“全部保留”说，但事实上这难以做到。“重要事项保留说”（“重大性理论”）则认为国家对人民的自由及权利予以限制，必须通过法律方式进行。但法律不能事无钜细靡遗，一律加以规定，其中属细节性、技术性的事项，法律得以明确性的授权予主管机关以命令规定之。[5]142很明显，限购令涉及对购房者交易权、居住权、平等权（以户籍为区分标准）以及对房产开发商经营权的限制，而以上权利属于宪法性基本权利，根据法律保留的原则，必须通过全国人大至少也要通过全国人大常委会颁布的法律来进行，由于并非细节性、技术性的事项，即使授权立法亦无权对之创制规范。
二、限购令所采取的手段有违比例原则
所谓比例原则，是指行政机关实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，如为实现行政目标可能对行政相对人权益造成某种不利影响时，应使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度，保持二者处于适当的比例。[6]42亦即，比例原则是以“方法”与“目的”的关联性切入，检视国家行为的合宪性，避免人民自由与权利遭受过度侵害。具体包括：（1）妥当性原则。指行政机关所采取的限制手段须适当及有助于所追求目标之达成，如果经由一措施或手段之帮助，使得或帮助所欲达成的成果或目的达成，那么这一措施或手段相对于该目的或成果即为妥当。（2）必要性原则。一个合妥当性的手段尚必须合乎必要性，可称为最少侵害原则。即行为不超越实现目的的必要程度，在达成目的有多种手段时，须采取侵害人民权益最小的手段。（3）衡平性原则（狭义比例原则）。指对于基本权侵害程度与所欲达成的目的，须处于一种合理且适度的关系，采取的方法与所造成的损害不得与所欲达成的目的利益显失均衡。[7]225以此检视，限购令显然有违比例原则。
首先，限购令所采取的手段并不妥当。众所周知，与依赖于政府指令的计划经济不同，市场经济最大的特点就是政企分开，自由贸易，自由竞争。限购令通过行政手段强力干预市场，以行政命令的形式制定交易指标，限制市场平等主体之间的民事交易，甚至强行叫停民事主体之间的合同交易，有违市场经济法则，有公权侵犯私权之嫌。事实上，公权力的介入，由于没有法律明确的规范，必将导致房产市场利益机制更加混乱。此外，限购令还平添了交易费用，因为甄别谁有钱买房简单，但甄别谁有资格买房却极为复杂，单是对限购令中的“家庭”这一概念的理解上，就足以引发混乱。事实上，强制推行这种很难具有操作性的限购令，将不可避免地催生假离婚、借用甚至租用他人身份证购房等道德风险。由于限购令在执行过程中不可能完全一刀切，势必会附加诸多豁免条款，这些豁免条款可能将难免成为弄权腐败的温床。
其次，限购令的实施并非必要。作为经济学的一个简单常识，价格是由市场供求关系决定的，房产价格上涨，是供求关系出了问题，高房价不过是高需求和低供给的表现。从经济学的角度，政府应当增加供给，而不是简单地赶走顾客不让顾客购买。事实上，限购令仅仅是暂时压抑了需要，在短期内会有打压房价的作用，它同时一方面将直接促进房租上涨，另一方面也会打压房地产的开发，减少房子的供应量，供给减少，竞争弱化，中长期只会进一步推高房价。限购令仅仅是临时性的行政手段，随着房地产市场的变化，过段时间可能为了刺激房地产的发展，限售将会放松，房价又继续进入上涨的路径，从而产生 “涨价—限售—供应减少—放松—继续涨价”的恶性循环。必要性原则要求在采取的措施所保护的法益与所侵犯的法益之间进行权衡，在有其他侵害更小的手段时，不得采取损害大的手段。因此，真正想使房价下降，就应当采取增加市场供应等经济手段来抑制楼市泡沫，而不是简单化的不让人购买。在不得已的情况下才能使用行政手段，但这涉及对公民权利的限制，要保证程序正义，需经全国人大或人大常委会讨论并通过法律的形式来规范。
第三，限购令的实施不符合衡平性原则。商品房是商品中的一种，政府有什么资格和理由去限制人们购买呢？限购令无疑侵犯了房地产企业的自主经营权以及购房者的自主交易权，一刀切的方式难免打击了真正需求者。另外，由于这种限制是通过户籍、是否在本地交纳社会保险、已购买的套数等为限制条件，这种政策取向加剧了附着在户籍制度上的不合理性和歧视性，侵犯了公民宪法上的平等权。更危险的是，这种简单化的直接硬性扭曲需求的行为沿袭的是过去计划经济时代的思维，突破了市场经济条件下政府权力作用的边界，与市场经济完全背道而驰。正如社会学家孙立平教授所言，中国的问题在于政府干涉和管理过多，但是现在政府却用加强社会管理的办法来解决社会问题，这实际上是走进了一个死胡同。
三、房价调控中其他一些做法有违市场经济、法治原则
限购令是政府干预微观房产市场的典型，除此之外各地方政府还进行了诸种“创新”。主要包括：
1、出台房产销售价格申报制度。例如，南京出台调控房价新招，要求开发商申报销售房产的价格，申报销售价格在三个月内不许上调，三个月后若上调必须重新申报。
2、出台商品房预售款监管办法。紧随限购令之后，浙江，北京两地又出台了商品房预售款监管办法。2010年9月30日，《浙江省商品房预售资金监管暂行办法》公布，规定从11月1日起对商品房预售资金进行全面监管。同年10月25日，北京出台《商品房预售资金监督管理暂行办法》，明确规定商品房预售资金应当全部存入商品房预售资金监管专用账户，保证预售资金优先用于工程建设，严禁房地产开发企业直接收存商品房预售资金。
市场经济是法治经济，其前提在于必须首先确立国家与社会、政府权力与企业、公民权利的边界。现代法治型市场一方面要求行政不得过度介入具体的市场资源配置，另一方面又要求政府为市场自由竞争提供规制治理。要求房产销售价格申报、对商品房预售款实行监管，这实际上破坏了市场经济的基本原则，对企业内部管理进行干涉无疑侵犯了企业的自主经营权，超越了政府权力的边界。事实上，政府不可能管理好这件事情，也完全没有必要管这么细，与限购令政策一样这两种做法同样亦违反了依法行政原则与比例原则。在企业经营自由被干预的情况下，企业的活力和创新能力受到限制，这将会从根本上影响我国经济活力的焕发，从中我们也可以看到政府权力无限扩张的倾向，我国的市场经济不无倒退的危险。
四、房价调控需要法律制度的变革
限购令、房产销售价格申报、商品房预售款监管等房产调控行政手段，违反了市场经济规律，同时也违反了法治原则，政府权力的过度扩张，对市场经济与法治建设造成了伤害。事实上，我国房价问题的根源是宪政问题，调控房价必须回归宪政思维，选择法治的路径，通过法律来进行，惟如此才能从根本上解决问题。
中国房地产市场的问题在于市场制度不完善，根源则在于政府对土地一级交易市场的垄断。从土地使用权的转让到建房预售的审批，几乎每一个环节都渗透着行政权力的利益均沾，地方政府从房地产开发中所获的税费甚多，因此地方政府有强烈的追求土地收入最大化的冲动。由于地方政府过度依赖“土地财政”的局面已经形成，房价如果崩溃将严重影响地方政府财政收入，因此地方政府的利益与房产商的利益已捆绑在了一起。但对中央政府而言，过高的房价将直接危及整个经济环境，严重影响民生，造成社会稳定甚至产生执政合法性危机等问题，因此无论是在主观还是客观上，中央政府希望房价下降，最好能下降到一个中央与地方政府、民众的预期都能接受的平衡点。
但迄今为止，无论是中央政府还是地方政府，房地产调控政策却一直在批判开发商与打击投机炒房之间打转，房地产行业总是在道德原罪论与投机有罪论中间徘徊。结果是房价没有下降，社会不公上升，市场体制没有变得更加完善，投资行为反而成为制裁对象。[8]自2005年以来，房价已调控了多次，但三番五次出台的调控政策，无论是提高首付、征收交易税、征收土地增值税还是限购令，一系列措施无一不是打击“刚需”，都是短期行为，大多是违逆经济规律而行事的。与任何商品的价格一样，房价是果不是因，通过打压和抑制需求或者增加交易成本等方式入手降房价，实是本末倒置之举。房价调控是一项系统工程，它依赖于深层次的法律变革。
1、改革财政体制
目前，地方政府依靠土地获利，已经与房产商利益联系在一起，寄希望于地方政府主动采取措施降低房价，违反了“经济人”的理性，注定无法实现。事实上，目前地方政府多数是在高负债运行，而土地收入又占了地方财政收入的30-40%甚至更高，无论是中央政府还是地方政府又如何敢动真格打压房价呢？如果房价暴跌，出现银行危机、地方政府财务危机怎么办？由于投鼠忌器，因此调控房价也只能以打击炒房投机与开发商原罪为靶子，采取限购令、房产销售价格申报、商品房预售款监管这一类违反市场经济规律、治表不治理的方式。因此，不解决土地财政和目前政府垄断的土地供应制度，政府不以身垂范主动退出房地产利益链，那么地方性权力寻租将不可能彻底遏制，房价问题也不可能真正地得以解决。
因此，房价调控有效实现的前提在于必须改革财政体制，为地方政府开辟新的稳定的财源，使地方政府尽快摆脱过度依赖“土地财政”的状况。相应的对策有二：一为央地之间分税实现法治化。“财政决定庶政”，中央与地方税权分配是一个国家最重要的事项，在民主法治国家大都通过宪法至少也通过法律来决定。我国分税制的出台未经过央地之间充分的搏弈，是国务院通过一纸通令的形式推行的，实践中产生了诸多问题。当前，必须重新审视分税制所存在的中央分配过多对地方剥夺过甚的缺陷，按照事权与财权相统一的原则，通过法律来确定中央与地方税收分配比例以及规范中央财政转移支付；二为征收房产税。但征税涉及对公民财产权、自由权的侵犯，兹事体大，必须遵循“税收法定”的原则，通过全国人大立法的方式来进行，而且其性质应确定为地方税，房产税的用途必须明确、公开、透明，纳税人有权对之予以监督。
2、回归市场经济下政府的本位
市场经济的前提与关键在于政府必须进行科学的定位。在市场经济条件下，应当奉行“税收国家”体制，政府地位必须中立，政府的功能在于通过征税获得财政收入，利用所征的税款为社会提供包括法规供给、公正执法与司法等内容在内的公共物品与公共服务，经济行为则由市场通过交易来进行，原则上政府不参与经济、不干预微观经济。因为政府作为市场规则的制定者，以及同时拥有以暴力作为后盾的强制执行权，如果自身从事经营，势必造成市场扭曲和垄断，对公正执行法律规则造成破坏。[9]但是，长期以来，计划经济残余影响一直未能彻底清除，我国各级政府与企业、与经济运行之间存在着剪不断、理不清的关系。前已述及，当前我国高房价的直接原因在于高地价，根源即在于地方政府过于依赖“土地财政”，与房地产市场之间处于一荣俱荣、一损俱损，利益攸关的联系。政府在房价调控中，既当运动员又当裁判员，在政府垄断土地一级市场的情况下，各级政府不愿意触及根本，不愿意放弃既得利益。其实，从供求关系入手，把房价降下来的方式理论上很浅显，建立自由的土地买卖市场，让集体用地参与进来，鼓励自建房、允许小产权房、农民自建房上市交易，通过法律来实现各种类型住房权利的平等。[10]但是，这涉及到土地制度的变革，以及深层次的利益调整，从现行土地制度格局中获利的是政府，在没有强大的压力面前，作为既得利益者的政府又怎么会主动成为改革的倡导者？因此，执政党、中央政府必须有壮士断腕的勇气，坚决推进深层次的体制改革，逐步从市场竞争性领域退出，恢复政府本应具有的中立地位。就政府与房地产市场而言，应打破政府对土地一级市场的垄断，放松管制，逐步退出微观房地产市场，进一步推进房地产的市场化与法治化。但是，令人担忧的是，当前国内一些地方重新出现了单位自建房分配给职工的现象，由于中央政府将遏制房价与维护稳定等量齐观，将保障房建设列为官员考核的硬性指标，在此强大的压力下，地方政府对一些单位“自生自发”的解决本单位职工住房难的做法至少采取的是默认的态度。其实这是典型的“病急乱投医”、“头痛医头、脚痛医脚”的做法，不但严重伤害了市场，而且还伤害了社会的公平正义。事实上，改革开放三十余年，是一个从“身份到契约”，逐渐打破计划经济时代“单位社会”的束缚，使个人、整个社会释放出极大的潜能的过程，但目前似乎又有重新回归计划经济、身份制、“单位社会”的危险，这是市场经济倒退的一个危险信号。
3、改善投资环境
近年来，我国税收每年处于不断增长的势头，有些年度甚至远远超出了当年的财政收入预算。对此，财税部门一向是作为工作成绩而宣传的，但从宪政经济学的角度来看，其实这并不是一件值得庆祝的事，这说明了我们的税收制度存在着问题，企业与公众税收负担过重，民间经济活力受到压制。近年来，很多在业内赫赫有名的民营家电企业、服装企业纷纷进军房地产市场，这固然是因为房地产市场利润颇丰，但更是因为其本行竞争惨烈，利润畸低，而那些利润丰厚的市场膏腴之地，几乎全部被垄断国企占领。房价高昂，楼市投资（投机）旺盛，原因在于富裕起来的人们手里有点钱，但除了投资楼市似乎没有其他更好的去处。[11]股市自不必说，面对每年10%甚至更高的实际通货膨胀率，把钱存进银行实际上是“负利率”，为了让手里的钱保值、升值，人们的首选似乎只有买房子。因此，当民间资本受到挤压，无处安身，蜂拥进入楼市便成为无奈而必然的选择（事实上，近年来出现的炒作大蒜、绿豆、生姜、苹果等农产品现象，同样也是民间资本投资渠道过少而造成的）。因此，进一步开放市场，打破行业垄断，降低准入门槛，促进公平竞争，降低企业税负，完善股市机制，改善投资环境，发挥市场这只“看不见的手”的作用，这才是打击炒房的釜底抽薪之策。

[参考文献]
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[9]蒋莉.环境整治的根本之道——兼对我国现行环保治理模式的反思[J].河南社会科学2011(2).
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[11]晏扬.楼市调控功夫在楼市之外[N].杨子晚报2011-1-29.

广东省潮州市人民政府


印发《潮州市政府投资项目管理规定》的通知

潮府〔2010〕16号


各县、区人民政府（管委会），市府直属各单位，市各开发区管委会：
现将《潮州市政府投资项目管理规定》印发给你们，请认真贯彻执行。




二○一○年四月二十一日

潮州市政府投资项目管理规定

第一章 总 则
第一条 为规范政府投资行为，建立科学、高效的政府投资项目决策和组织实施程序，控制工程造价，提高投资效益，根据国务院《关于投资体制改革的决定》及有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本规定。
第二条 本规定所称政府投资项目，是指使用下列市本级政府性资金所投资建设的固定资产投资项目。
（一）财政性资金（包括财政预算内资金、纳入财政预算管理的政府性基金、纳入财政专户管理的预算外资金）。
（二）市本级政府转让、出售国有资产或经营权，出让国有土地使用权所得用于建设的资金。
（三）政府性贷款（市财政担保的资金）、各有关部门统借统还资金，以及以政府名义募集、接受的各种捐款。
（四）事业单位的自有资金（指来源于经营服务性收入、非经营性资产租金收入、上级下拨收入、下属单位上缴管理服务费及其他收入的资金）。
（五）法律法规规定的其他财政性资金。
第三条 政府投资的范围主要是关系公共利益与安全、市场不能有效配置资源的经济和社会领域，主要包括：
（一）市级党政机关、人大机关、政协机关、审判机关、检察机关、人民团体的办公业务用房及培训教育用房等基础设施项目。
（二）城乡基础设施项目，包括城建、交通、水利、环保、农业等类型项目。
（三）文化、教育、卫生、科研、体育、旅游、社会福利等社会公益事业项目。
（四）市政府确定的其他项目。
第四条 市发展和改革局（以下简称市发改局）具体负责政府投资项目计划的编制和组织实施。其他各有关部门按其职责对政府投资项目进行管理和监督。　　
第五条 政府投资项目应当严格执行基本建设程序，依法办理有关审批手续，严禁边勘察、边设计、边施工；坚持估算控制概算、概算控制预算、预算控制决算的原则；实行专家咨询制、工程质量责任制、招投标制、工程监理责任制和合同管理制。
第六条 政府投资项目严格实行计划和概算管理。

第二章 计划管理
　　第七条 市发改局牵头负责建立政府投资项目储备库及编制政府投资项目年度计划，项目列入储备库后按有关基本建设程序办理审批手续。
各建设单位或其行政主管部门应根据我市国民经济和社会事业发展规划以及本部门事业发展的需要，于每个五年规划编制期提出本单位或本部门政府投资项目建议计划报市发改局，由市发改局组织财政等相关部门对符合规划的项目进行筛选论证，综合平衡后报市人民政府审核同意，建立政府投资项目储备库。
列入储备库的项目应积极开展前期工作，项目概算已经审批，其他建设条件成熟的项目，各建设单位或其行政主管部门应于每年9月底前，将项目下一年度建设计划报市发改局，市发改局会同市财政局根据我市的财力情况，综合平衡，于每年11月底前形成政府投资项目计划草案，经市人民政府批准后，由市财政纳入年度预算，预算经批准后由市发改局下达年度政府投资计划。
　　第八条 政府投资计划应包含下列内容：
　　（一）年度政府投资总规模；
　　（二）项目名称、建设单位、建设内容、建设起止年限、项目总投资、年度计划投资额、年度政府投资计划和年度主要建设内容；
　　（三）其他应当说明的情况。
第九条 政府投资计划一经批准，必须严格执行，任何单位和个人不得擅自变更。
在计划执行过程中，确需调整年度政府投资额或增减投资项目的，由市发改局会市财政局征求有关部门意见后制定调整方案，报市人民政府批准。

第三章 项目的审批和建设管理
第十条 政府投资项目须按国家规定的基本建设程序进行审批。市发改局根据市政府批准的储备库项目建设规划，办理项目审批手续。
项目建议书、可行性研究报告、初步设计和概算编制内容及深度要求，按国家和省、市有关规定执行，并由具有相应资质的工程咨询、设计单位编制。
特别重大的项目，应实行专家评议制度。
对经济、社会和环境有重大影响的项目，申报单位应提前公开征求社会各界和公众的意见。
项目建议书、可行性研究报告审批前聘请专家、委托中介机构评估、召开听证会等发生的费用计入工程成本列支。
第十一条 申报项目可行性研究报告必须提供财政、国土资源、环境保护、规划等部门同意建设的意见，涉及行业管理的，加附行业管理部门意见。编制项目可行性报告时，应明确提出项目资金使用的绩效目标。
市发改局在批复项目可行性研究报告的同时，核准项目的招标投标方式和范围，项目需在报送可行性研究报告之前开展招投标活动的，招标方式和招标范围单独核准。
第十二条 项目可行性研究报告获得批准后，申报单位应当委托有相应资质的设计单位根据批准的建设规模、建设内容和总投资进行限额的初步设计，详列各单项工程或单位工程的规模与标准、征地规模、主要材料和设备选定等，按省有关规定报相关部门审查。初步设计编制或审查后的投资总额不得超过市发改局批准的估算总投资。
第十三条 项目初步设计编制完成或审查后，申报单位应委托有相应资质的机构编制项目概算，民用建筑项目报市发改局审批，交通、水利等项目报相应行业主管部门审批。
概算总投资包括项目建设所需的各项费用，但不得超过批复可行性研究报告的估算总投资。凡概算总投资超过批复可行性研究报告估算总投资10%的，项目可行性研究报告必须重新报批。
编制概算总投资的依据是现行概算定额和概算指标。
第十四条 项目概算总投资审批后，申报单位应编制施工图报项目行业主管部门审查，工程项目在进行招投标之前，必须将项目的施工图预算及工程量清单等相关资料送市财政部门审核，其审核结果作为招标的最高限价。若预算超过经审批的项目概算总投资，应压缩规模、降低建设标准或重新报批可行性研究报告。
第十五条 有下列情况之一的，市财政部门不予审核：
（一）勘察、设计资料不齐全；
（二）项目可行性研究报告未经发改部门批复的；
（三）工程未进行施工图设计及预算的；
（四）无施工图审查合格书；
（五）施工图预算明显超过经批准概算中的建安工程投资额，或者明显漏掉某些较大的建设内容而存在潜在的后期投资且估计超投资总额的。
第十六条 申报单位完成规定的审批程序后，开工条件具备的，向市发改局申请新开工年度投资计划下达。
第十七条 投资额在500万元以下的项目批准手续可适当简化，具体手续由市发改局另行制定。
第十八条 政府投资项目实行项目法人责任制。在可行性研究报告批准后应当及时组建项目法人作为建设单位，负责该项目的策划、招标投标、建设实施、管理经营等工作。
对非经营性政府投资项目，实行代建制。实行代建制的项目按市政府有关代建管理规定执行。
第十九条 政府投资项目的勘察、设计、施工和监理等必须依法进行招标投标。项目建设单位(或代建机构，下简称建设单位)应当按照市发改局核准的招标范围、组织形式、招标方式依法组织招标并按规定确定中标单位。招标范围、组织形式、招标方式未经核准的或者工程量清单未经市财政局审核的，不得组织招标。
建设项目中的设备部分，凡属于政府采购项目范围的，须实行政府采购。
有关行政监督部门依法对招标投标活动实施监督，依法查处招标投标活动中的违法违规行为。
第二十条 政府投资项目在开工前，建设单位应当按照国家有关规定向行业主管部门申请核发施工许可证及开工审查报告，无施工许可证及开工审查的不得开工建设。
第二十一条 政府投资项目建设完工后，建设单位应当在3个月内完成结算、竣工财务决算的审核和竣工验收工作。但国家另有规定的除外。
工程竣工后，建设单位应当及时组织有关人员做好工程竣工结算的审核工作，并把相关资料送市财政局审核。设计、施工、监理单位应积极配合建设单位做好竣工财务决算编制工作。竣工财务决算由市财政局审批。
竣工财务决算未经批复的，与项目建设有关的机构不得撤销，项目负责人及工程财务主管人员不得调离。
第二十二条 建设项目涉及环境保护、水土保持、消防、人防、规划、建设档案等的专项验收，由建设单位依法组织。
各专项验收及工程质量核定后，由建设单位组织有关部门进行竣工验收，并报行业主管部门办理工程竣工验收备案手续。备案手续完成后抄送市发改、财政局。未办理竣工验收备案手续的项目，不得交付使用。
第二十三条 政府投资项目工程质量根据国家有关规定由各责任主体承担相应责任。
市住房和城乡建设、交通、水务等行业主管部门应加强对相关政府投资项目工程施工安全及质量的监督，及时发现和处理工程质量安全问题。
第二十四条 建设单位应当于竣工验收完毕后向国有资产主管部门报告并办理产权登记手续。

第四章 财政管理
第二十五条 市财政局根据经批准的年度投资计划及相关项目拨付投资项目资金。
第二十六条 政府投资项目建设单位应设置财务、会计核算机构和配备专职人员负责财务管理和会计核算工作，建立健全内部管理制度。重大项目实行派驻财务总监制度。要严格执行国家及上级有关基建财务会计制度和规定，设立资金专户，实行专帐核算，真实、全面、及时、准确核算资金运用情况。
第二十七条 政府投资项目使用财政性资金，必须严格执行国库集中支付的规定，实行财政直接支付，将资金直接支付到施工单位、商品或劳务供应商。
第二十八条 政府投资项目应根据工程进度、施工合同约定和资金情况，由施工单位向建设单位提出支付请求，建设单位填制建设项目用款审批表，经工程监理部门和财务总监审核并加具意见后报市财政部门审批。
第二十九条 政府投资项目必须严格控制概算总投资，任何部门和单位不得随意突破批准的概算总投资。
工程招标确定的中标价应作为合同签定价格，合同中应明确承发包双方责任，承包范围内原则上不得追加投资。
第三十条 因特殊情况确需变更的工程，变更方案应经济合理，符合提高工程质量和项目投资效益的要求，符合招投标文书和合同的约定。工程变更包括设计变更、进度计划变更、施工条件变更和工程量清单中未包括的新增工程。
第三十一条 施工过程中需进行工程变更的，由行业主管部门或政府指定召集人召集建设单位、承包单位、质监、监理、设计、行业主管部门、发改局、财政局等单位进行研究、论证。经论证同意变更的，由建设单位测算变更工程款的变动数额，按要求填制工程变更申报表后按程序报批。
工程款变动单项数额测算在50万元以内的，报项目主管部门的市政府分管副市长审批；工程款变动单项数额测算在50万元以上（含50万元）的，由项目主管部门的市政府分管副市长提出意见并报市长审批；必要时由市长召开有关会议研究确定。
第三十二条 经批准的工程量变更符合招投标条件的，应当依法进行招投标。工程变更由建设单位与施工单位签订有关协议。变更金额由市财政局在工程结算时一并审核。
第三十三条 未按规定报经批准的变更，所增加的投资额财政部门不予确认，造成的后果由建设单位及相关责任人承担。
第三十四条 建设项目增加投资额超过概算投资10%的，由市发改局派出稽察特派员，查明超概算原因，形成稽察报告上报市政府。在稽察中发现有违法违规行为的，移送监察部门依法追究有关单位负责人和直接责任人员的责任。
第三十五条 市发改局根据市政府对有关调整建设项目概算的批复文件下达追加投资计划，市财政局根据市政府的决定和市发改局批准追加的投资计划，按照资金管理审批程序办理安排和支付建设项目资金。

第五章 监督管理
第三十六条 建立政府投资项目公示制度。除涉及国家秘密外，凡政府投资项目都要向社会公示，接受社会公众和新闻媒体的监督。
第三十七条 建立和实行严格的政府投资项目报表制度。建设单位必须每月向市发改局、财政局报告建设项目进展和资金到位情况、存在问题以及解决的办法和措施。
　　第三十八条 市财政局依法对政府投资涉及的财政资金预算、拨付、使用、效益情况，以及执行财经纪律、财税政策等情况进行监管。
　　第三十九条 市审计部门依法对政府投资项目预算执行情况和决算进行审计监督，对政府投资的重点建设项目实行全过程跟踪审计监督。
　　第四十条 市监察机关依法对参与政府投资项目建设活动的国家机关及其工作人员实施监察，对有关行政部门及其工作人员履行职责情况进行检查，并依法调查处理违纪违法行为。
第四十一条 市有关部门应当设置并公布举报电话、网站和信箱，及时受理并处理有关申诉和举报事项。对举报有功人员,给予表扬奖励。
第四十二条 实行政府投资项目绩效评价制度。重大建设项目竣工后，建设单位先进行自评，然后由市财政局牵头组织市发改、审计、监察和行业主管部门对项目进行绩效评价。
第四十三条 定期向市人大常委会报告政府投资项目年度计划的执行情况，接受监督。

第六章 法律责任
第四十四条 建设单位有下列行为之一的，由有关行政监督部门责令限期改正，并依法追究其责任，对单位直接负责的主管人员和其他直接责任人依法给予行政或党纪处分；构成犯罪的，由司法机关依法追究其刑事责任。
（一）未经批准擅自开工的；
（二）未经批准擅自提高建设标准、扩大建设规模的；
（三）未依法组织招标的；
（四）转移、侵占或挪用建设资金的；
（五）未经竣工验收或验收不合格即交付使用的；
（六）其它严重违反法律、法规和本办法行为的。
第四十五条 有关单位有下列行为之一的，由相应行政监督部门责令限期改正，并依法追究主要负责人和直接责任人的行政或法律责任：
（一）违反本规定审批项目的；
（二）违反本规定拨付建设资金的；
（三）其它严重违反法律、法规和本规定行为的。
第四十六条 政府投资项目发生重大质量及安全生产事故的，依法追究有关责任人的行政责任。
第四十七条 国家机关及有关单位的工作人员在政府投资项目建设过程中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊、索贿受贿的，依法追究其行政责任；构成犯罪的，由司法机关依法追究其刑事责任。

第七章 附 则
第四十八条 各县区的政府投资项目管理可参照本规定执行。各相关行业主管部门，可以根据本规定，制定具体的实施办法或细则。
第四十九条 原《潮州市市级财政投资项目财政管理暂行规定》予以废止，政府投资项目的财政管理，按本规定执行。
第五十条 本规定自2010年5月1日起施行。除因实际情况发生变化或者法律、法规、规章和国家政策的调整而提前修订或者废止外，本规定有效期至2015年4月30日。