浅析“换偶自由观”之值得商榷的地方
——来自法学角度的几点思考
刘红军1，李红雷2
1安徽大学法学院，安徽合肥 （230039）
2武警学院边防系，河北廊坊（065000）
E-mail：liubaiqiang125@163.com
摘要 ：某学者又出惊人之语，这回该学者发高论称换偶是公民合法权利，聚众淫乱罪过时了。该学者称换偶是男女平等的，也不违反婚姻道德；而婚外恋、包二奶一般是男性欺负女性，违反忠实承诺的。关于“换偶”持反对意见的不在少数，有人就认为换偶不可理喻，是目前这种价值取向多元化社会所呈现的病态。但是专家的身份，往往会影响一部分人的价值判断，这里有必要对其观点从学理角度进行分析。
关键词：换偶 道德 权利 非罪化
事件背景：
某著名学者一向以语出惊人而闻名，提出著名的“性学三原则”，并其在博客撰文为社会上的“换偶”问题辩护，从而在社会上引轩然大波。
在“性学三原则”的理论支持下，该观点称：“第一，法律方面。中国刑法中的“聚众淫乱罪”将所有三人以上的性活动规定为非法。据此，曾有换偶活动的参与者被判死刑的案例。这个法律虽然已经不再实行了，但是它仍然像达摩克利斯剑那样悬在人们的头顶上，起威慑作用。而这个法律条文与宪法保护的公民的人身权利（其中包括性权利）有明显的矛盾之处。我们应当尽早改变这一过时法律。”“第二，道德方面。换偶与婚外恋、包二奶不同的是，前者是男女平等的，也不违反婚姻道德；后者一般是男性欺负女性，违反忠实承诺的。因此，前者没有道德问题，后者却有道德问题。”“第三，换偶活动对社会有无伤害：换偶活动是少数成年人自愿选择的一种娱乐活动或生活方式，它没有违反性学三原则（自愿、私秘、成人之间），它是公民的合法权利。少数人违反大多数人的价值观并不就是伤害社会，它违反的是一元论的价值观，并不违反多元论的价值观。不应当以伤害社会的名义去治少数人的罪，因为他们虽然是少数人，但是他们是人，是公民，他们有权利选择自己不伤害他人的行为方式，他们的权利应当受到保护。”
当然，性这个问题，已远远超出了学术范畴，成了公众关注的话题。针对该观点的言论，网络上的评论显得良莠不齐，感情冲动的抨击多于理性细致的分析。
来自法学角度的剖析
一：揭开“性学三原则”的神秘外衣
何谓“性学三原则”主要是指性活动只要遵循自愿、私密、成人之间这三条原则，那么就应该视为合法。（笔者认为从逻辑角度来讲将该原则表述为：“成人之间、自愿、私密”似乎更为贴切）下面我们就来探究一下她可能的理论来源：
关于“成人之间、自愿、私密”之说法最早来源于西方社会，(注：现代社会对性问题所持的宽容态度，即使在欧美各国也是近几十年的事)著名的“沃尔芬登（Wolfenden）报告”经常被当作这方面转变的标志。这是由英国“同性恋和卖淫行为研究委员会”（也被称为“沃尔芬登委员会）于1957年提出的一份研究报告，旨在讨论有关性行为的法律的制定问题。该报告就写到：法律的功能主要是维护公共秩序，保护人民免受侵害；而如果成年人是私下而且是自愿地进行同性恋或卖淫行为，就不存在侵害公共秩序的问题，因此，法律就不应当加以惩罚。众所周知，这份报告受到了著名的德富林法官的批评，而英国著名的法理学家哈特又与德富林展开一场著名的争论，维护并确认了《沃尔芬登报告》的这个主张。值得注意的是，哈特的观点后来成为主流，曾对英美上世纪五、六十年代同性恋以及卖淫行为的非罪化立法趋向，产生了极大的影响，连德富林法官本人也在1965年公开登报声明放弃自己先前的保守主张。
但是应该看到，“成人之间、自愿、私密”，只是《沃尔芬登报告》与哈特用于限定同性恋和卖淫这样特定性行为方式的限定语，其充其量或可被认为是这些特定性行为非罪化的要件，而该观点则将其上升为更具广泛性的“性学三原则，这在逻辑上就可能存在问题。更何况这只是该学者的一家之言，而不是现实社会的行为准则，是否切实可行，有待于时间的考验。
二：聚众淫乱罪是否真的过时，换偶是否真的无罪
“换偶自由观”主张：“法律方面。中国刑法中的“聚众淫乱罪”将所有三人以上的性活动规定为非法。据此，曾有换偶活动的参与者被判死刑的案例。这个法律虽然已经不再实行了，但是它仍然像达摩克利斯剑那样悬在人们的头顶上，起威慑作用。而这个法律条文与宪法保护的公民的人身权利（其中包括性权利）有明显的矛盾之处。我们应当尽早改变这一过时法律。在法律改变之前，换偶者可以用两对分别在不同地点的方式规避这一法律。因为只要一个地方只有两个人（无论他们是法定夫妻还是两个个人），法律是不能治罪的。”
首先从刑法解释学的角度来看，由于什么是换偶本身并没有一个精确的定义，所以换偶的主体、动机、目的、方式存在着不可预测的多种可能性，因此，我们无法在一般抽象的意义上讲，换偶一定构成或者不构成聚众淫乱罪。要获得精确答案，一般总需要在个案中根据案情事实来解释法律。但如果我们将换偶理解该观点的换偶，那么我们还是可以在一般意义上对换偶是否构成聚众淫乱罪这一问题从刑法解释学的角度作一分析的。在该观点中的换偶，是被特别限定在一定范围内的，即这种换偶是不违反性学三原则的。因此，该观点认为这样的换偶行为既不存在道德问题也不会对社会造成伤害。假如我们或者真正从事刑事审判的法官们认可该观点对换偶的限定、自身对性权利作为一项基本人身权利的理解以及基于这样的限定和理解而作出的“换偶并不违反社会道德和并无社会危害性”的推论性解释，那么，很清楚，这样的换偶根本不构成聚众淫乱罪。因为这样的换偶根本不构成前文详细说明的有关该罪的客体要件、客观要件和主观要件。当然，该观点对换偶的限定、理解和推论并不就是真理，因此，这个问题依然是一个可以讨论的开放式问题。
其次，虽然换偶是否构成聚众淫乱罪仍然需要在理论上来进行仔细的探讨，但是作为以性社会学为专业的中国一流的性学专家的身份提出的“换偶自由观”，却对我国刑法第三百零一条第一款表现出了惊人的理解。其一：该观点称：“中国刑法中的“聚众淫乱罪”将所有三人以上的性活动规定为非法（依该观点的意思这里的非法就是指犯罪）”。根据我们上述的分析，这样的判断显然是错误的。其二： “据此，曾有换偶活动的参与者被判死刑的案例。这个法律虽然已经不再实行了，但是它仍然像达摩克利斯剑那样悬在人们的头顶上，起威慑作用。”依刑法第三百零一条第一款规定，聚众淫乱罪的最高刑为五年，判死刑之说不知从何而来？本条款至今有效，说它已经不实行了，又不知从何说起？
同时该观点逻辑上也是自相矛盾的，一会称聚众淫乱罪已经不再实行了，一会又言，这个法律已经过时了，一会儿又说如何规避这个法律。既然不再施行了为什么又要规避呢，这不能不说是矛盾的。在这么一小段话中就出现这样的矛盾，这显然不是无知，也不是一个学者的智商有问题，这只能解释为其对法律的一种极度轻率的态度。该观点所涉及的问题是严肃的，但讨论的方式却恰恰是轻率的，这不得不说是该观点的悲哀，但也更是那些被该观点的观点所影响的公众的悲哀。
三：违背人类禁忌文明——法律与道德的恩怨
法律即人类在社会层次的规则，社会上人与人之间关系的规范，以正义为其存在的基础，虽然以国家的强制力为其实施的手段者但是法律也是一种人类文明的结晶，也与人类的禁忌文明、道德文明是分不开的。如果把该观点的“性学三原则”作为普遍衡量人类所有性行为是否可以合法化的原则，那么乱伦是合法的，进一步来讲如果乱伦真的合法，我们就会产生许多这样的疑问：许多现代文明国家或社会，这其中除了英美之外，还包括德国、意大利、瑞士、加拿大以及我国香港特区等等，仍然严厉地惩罚乱伦行为，尤其是血亲之间的乱伦行为。除非我们能够挑战这些现代文明社会的法律，乃至挑战连这些文明社会的法律也不得不尊重的人类禁忌文明。虽然我国现行刑法没有规定“乱伦罪”，但纵观几千年中国法制传统，法律与道德均曾严厉禁止乱伦，目前也有学者呼吁应该在刑法中增设乱伦罪。要不要增设乱伦罪呢，这个问题是十分复杂的。但是我们也曾看到，当年法国的社会学大师涂尔干在《乱伦禁忌及其起源》一书中，主要就是探究为什么在绝大多数社会中，乱伦不仅为法律所禁止，而且还被视为所有不道德行为中最为严重的一种。此外，在“性学三原则”的 庇护下危险的SM行为也是合法的，我们也看到，当同性恋被统计学等现代科学确切地证明为乃是艾滋病的主要根源之一，并由此产生对其加以法律上的限制或禁止时，“性学三原则”所谓的合法会不会瓦解呢?这是毋庸置疑的。最后笔者想以哲学家苏格拉底早在公元前339年前说过的一句话结束这一层面的讨论：如果两性行为方面或任何他们别的行为方面毫无秩序，杂乱无章，这在幸福的国家是亵渎的，我们的治理者也是决不能允许这样的。
四：对某些法律概念的理解存在偏差
该学者曾在其博文《换偶问题》中写到：“换偶活动是少数成年人自愿选择的一种娱乐活动或生活方式，它没有违反性学三原则（自愿、私秘、成人之间），它是公民的合法权利”。这里我们需要澄清的是：所谓的“性学三原则”或许可作为换偶行为非罪化的要件，但是某种行为不被处以刑罚，乃至不被法律所禁止，未必就等于直接可以被视为一项自由权利。法律对人类行为（包括性行为）的评价，是具有严密逻辑体系的，其态度可能存在如下五种：(1)刑法层面上的犯罪(2)行政法规层面上的违法(3)法律对其持中立态度(4)普通法律上保护的权利自由（5）宪法上赋予的基本权利自由。该观点有可能混淆了法律对人们行为评价的层次性以及“非罪化”、“合法”与“自由权利”等概念之间的重要差别。基于学术良心，笔者这里也谨慎地认为，像“换偶”乃至一般的卖淫这样的性行为（不包括：促使、控制卖淫或经营卖淫行业等特定的行为），如果可满足“成人之间、自愿、私密”这三个要件，我国法律的确可考虑加以非罪化，并以前述的第（3）种方式加以对待，但这不等于说，该类行为就可直接享有法律甚至是宪法上的自由权利，不能说刑法这样规定是违宪的，不能说刑法规定的聚众淫乱罪侵犯了人们的宪法权利，更不能说“如果换偶有问题，那是法律的问题”这恰恰是该观点之所言。这里很明显的是该观点对于普通法律保护的权利和宪法权利存在着的曲解，但是正是这种曲解所产生的观点，足以误导公众，给该观点的支持者以理直气壮的支撑点。
同时法律上的“合法”与道德上的“正当”之间是有区别的，而该观点恰恰可能忽视了两个概念之间的区别。那么，围绕“性”这个话题，法律和道德所展示的不同面目说明什么，面对“性”，法律和道德各应该处于什么位置，法律是否应该与道德无涉，法律是否可以强制执行某种道德，我们又应该怎么来看待？笔者认为：在法律的调整领域上，法律的确应该严格区分公共道德与私人道德的领域，将自己调控的对象与效力限定于公共道德领域中的特定范围，以此维护道德的底线，而不应贸然介入私人道德的领域；而私人道德领域中的事务，则应委之于行为者个人的自我约控的理性选择，并由行为者个人自主地承担责任。同时，法律的评价也不应完全排斥或取代道德的评价，尤其在我国目前这样正处于所谓“道德全面滑坡”的时代背景之中，这一点尤为重要。而就换偶问题而言，如前所论，法律确实可将其加以非罪化，甚至使之成为德国当代著名学者阿历克西所言的“不受保护性法律自由”，但对于本身作为私人道德领域中的某种行为，仍然有必要接受社会成员可能基于性道德秩序观念的各种评判，包括赞同、容忍或反对。
五：对待西方伦理文化的态度方面存在这瑕疵
该观点还介绍了美国和日本换偶情况借以证明自己的言论，称：“在上世纪70年代，美国参与换偶活动的人数众多，达到夫妻总数的2-3%，并没有伤害社会。”笔者这里不敢苟同此观点，因为这里的引证没有考虑到美国因为自由主义泛滥而导致道德滑坡的情况下付出的代价和努力。何况美国的不一定是进步的，美国的也一定是正确的，在美国换偶盛行，难道中国就一定也要跟着去换偶吗？笔者认为我们在面临西方对待西方伦理文化时要明白如下两点：
（一）：中西方伦理文化虽无优劣之别，但在不同时代，有先进和落后之分。用资本主义时代的伦理价值观与产生于封建社会的中国伦理价值观相比，其参照系是现代化或现代性，得出的结论应当是前者优越于后者。尽管前者未必在各方面都先进，都能胜过其它文化，但因它是产生于一种新的生产方式基础之上的文化价值观具有总体上的优势。但是而不容忽略的是，具有中国特色的社会主义如果能克服自己各种与现代化进程相悖的惰性与弊端，加速生产力发展水平，我们一定能创造出一种在总体上超越资本主义世界的伦理文化。
（二）：无论在中西方伦理价值体系中，精华与糟粕都是十分复杂的糅和在一起的。要创造一种适应中国社会需求的伦理价值观，就要善于在毫不留情地批判自己伦理文化的糟粕中继承和弘扬精华。同时要善于在大胆汲取西方文化精华时保持敏锐的眼光和高度的警觉，务必清除那些会贻害国人的精神垃圾与病毒。
该观点提出的不少性道德观点都很超前，该观点的提倡者作为知名性学专家，有提出自己的观点的权利，但笔者也有不同意其某些观点的权利。比如“换偶”，实际上换偶对中国人来说，很大程度上难达到多方同意，很容易造成一方同意而另一方拒绝，实际上演变为强奸，这是因为中国传统家庭观念根深蒂固，不可能一下子完全抛掉，今天我们弘扬性文化，开展性革命，不能一步登天，不能抛开我们的国情、民情和社情来说，不能照搬西方国家的做法，一定要结合国情。
六：是否真的对社会无伤害
该观点认为换偶活动对社会无伤害，同时也认为换偶是一种不伤害他人的行为方式。事实真的如此吗？笔者认为不管参与者如何自辩，换偶影响婚姻的稳定性和持续性。这种行为使婚姻存在很多变数，快感之后，人不得不面对自身心理和对孩子的负疚等。据统计，百分之八十以上有过换偶行为的夫妻都表示后悔，心理的阴影和隔膜难以消磨，最终导致夫妻反目，离婚收场。难道，参加换偶活动的夫妻没有伤害到另一对夫妻之间的感情和睦稳定？ 家庭是社会生活的最小单元，也是社会生产生活基本的单位，家庭的不稳定必然会造成社会的不稳定，从而影响社会生活的有序运转！当同性恋被统计学等现代科学确切地证明为乃是艾滋病的主要根源之一，并由此产生对其加以法律上的限制或禁止时，为什么禁止因为它侵犯和危害了法律要保护的社会利益，难道这是立法者的错误，难道不该保护这样的法益，或许这正是该观点要表达的“如果换偶会触犯法律，那是法律有问题”难道，这样的结果对社会没有造成一定程度的伤害？这难免使人想到该观点仅仅看到了换偶以前和换偶交欢时的片刻新鲜感觉和欢愉享受，而忽略了换偶之后随之而来的负面效应。
结束语
在“性学三原则”支撑下所提出的“换偶自由观”所表现了对法律的轻率态度：——“如果换偶会触犯法律，那是法律有问题”。在此姑且不论该观点这种观点之对错，但我们可认为，这种观点以及倡导者对待法律的态度本身，的确是基于对法律的一种反思与批评，并且是一种非常明快、多少有些轻易的批评的，这也反映了在像中国这样的法治根基尚未成熟，法治观念尚未深入人心的国家或社会里，人们对法律信赖或信仰态度上存在着的严峻问题。 这些观点作为学术探讨可以，但不宜大范围倡导，明显脱离国情，而且容易导致性病艾滋病传播，我们是不能提倡的。性教育还是性教唆，只是一字之差，把握好度很重要。在价值取向多元化的今天，捍卫公民表达意见的权利至关重要。但是作为知识分子，负有特殊的使命。在表达自己的学术主张时，既不能把公众当作弱智者，也不能无视舆论的存在，我行我素。既然选择大众新闻媒体作为发表学术观点的载体，那么就有义务全面地表达自己的观点。我们可以对那些缺乏职业道德的媒体记者表示不屑，但是我们必须对公众负责。笔者认为，不管是性教育也好，性文化节也好，不应该去制造一些耸人听闻的话题，或者设计一些标新立异的活动，而应该以一种科学、健康的观念去营造一种社会文化气氛，以充满人文关怀的精神去做一些实实在在的事情。
参考文献：
[1]张文显：《法理学》 高等教育出版社 [M] 2003年11月第2版 468-479
[2]刘红军：《浅析道德遭遇法律之尴尬》 [C] 安徽大学2007研究生论坛，125
[3]李银河：《换偶问题》 [OL] http://blog.sina.com.cn/u/473d5336010006ig
[4]刘宪权：《刑法学专论》 北京大学出版社 [M] 2007年4月第1版 21-25
重庆市防汛抗旱条例
重庆市人大常委会
重庆市防汛抗旱条例
重庆市人民代表大会常务委员会公告
﹝2008﹞第14号
《重庆市防汛抗旱条例》已于2008年7月25日经重庆市第三届人民代表大会常务委员会第五次会议通过，现予公布。
重庆市人民代表大会常务委员会
2008年7月28日
重庆市防汛抗旱条例
(2008年7月25日重庆市第三届人民代表大会常务委员会第五次会议通过)
第一章 总 则
第一条为了有效组织防汛抗旱工作，防御和减轻洪涝干旱灾害，维护人民生命财产安全，保障经济社会全面、协调、可持续发展，根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国防汛条例》和有关法律法规，结合本市实际，制定本条例。
第二条 在本市行政区域内进行防汛抗旱活动及其相关管理工作，适用本条例。
第三条 防汛抗旱工作坚持以人为本、科学防控、全面规划、统筹兼顾和局部利益服从全局利益的原则。
第四条防汛抗旱工作实行各级人民政府行政首长负责制，统一指挥，分级分部门负责。各有关部门实行防汛抗旱岗位责任制和责任追究制。
第五条市、区县（自治县）人民政府领导和组织本行政区域内的防汛抗旱工作，将防汛抗旱工作纳入本级国民经济和社会发展规划，所需经费纳入本级财政预算。
市、区县（自治县）人民政府应当根据防汛抗旱的需要，设立防汛抗旱专项资金，用于防汛抗旱工程设施建设、水文报讯等工作。
第六条 任何单位和个人都有保护防汛抗旱设施和依法参与防汛抗旱与抢险救灾工作的义务。
第七条 市、区县（自治县）人民政府应当对在防汛抗旱工作中做出突出贡献的单位和个人给予表彰。
第二章 防汛抗旱职责
第八条 市、区县（自治县）人民政府设立防汛抗旱指挥机构，由有防汛抗旱任务的部门、当地驻军、武装警察部队负责人组成。
防汛抗旱指挥机构在上级人民政府防汛抗旱指挥机构和同级人民政府的领导下，统一指挥本地区的防汛抗旱工作。负责本行政区域防汛抗旱工作的领导、协调，拟订本行政区域防汛抗旱政策、法规和制度，组织制订防汛抗旱规划、防汛抗旱应急预案和防御洪水方案、组织防汛抗旱知识与法律、法规、政策的宣传等。
防汛抗旱指挥机构的办事机构设在同级水行政主管部门，承担防汛抗旱指挥部日常工作。
第九条 防汛抗旱指挥机构成员单位按照职责分工和防汛抗旱应急预案的要求，共同做好防汛抗旱工作。
有防汛抗旱任务的其他部门和单位，应当确定防汛抗旱机构，负责做好本行业和本单位的防汛抗旱工作。
第十条乡镇人民政府、街道办事处在上级人民政府防汛抗旱指挥机构领导下，负责本辖区防汛抗旱与抢险救灾的具体工作，按照管理权限组织对本地区小型水库、山塘、堤防、水闸、堰坝和抗旱供水等设施的检查，落实安全措施，编制执行防汛抗旱预案，配合开展农村住房防灾能力调查，组织群众转移和安置，统计、核实、上报灾情等。
防汛抗旱任务较重的乡镇人民政府、街道办事处应当确定防汛抗旱机构，具体负责防汛抗旱工作。
第十一条村（居）民委员会应当协助当地人民政府开展防汛抗旱与抢险救灾的具体工作，开展防汛抗旱知识宣传，传达转移、避灾等信息，组织群众自救互救，协助统计灾情、发放救灾物资等。
第十二条市、区县（自治县）人民政府防汛抗旱指挥机构应当与成员单位、下级防汛抗旱指挥机构及有防汛抗旱任务的部门和单位订立防汛抗旱责任书，确定防汛抗旱责任人。
第三章 防汛抗旱准备
第十三条市、区县（自治县）人民政府水行政主管部门应当会同有关部门编制本行政区域内的防汛抗旱规划，报本级人民政府批准，并报上一级人民政府防汛抗旱指挥机构备案。
第十四条编制防汛抗旱规划应当充分考虑本行政区域的国民经济和社会发展水平、水资源综合开发利用情况、洪旱规律和特点、防汛抗旱能力等，并与上一级的防汛抗旱规划相协调。
第十五条防汛抗旱规划应当包括组织体系建设、应急工程体系和设施建设、物资和技术储备、抢险队伍和服务组织建设、监测网络建设以及保障措施等主要内容。
第十六条市、区县（自治县）人民政府防汛抗旱指挥机构应当组织编制本行政区域的防汛抗旱应急预案，报本级人民政府批准，并报上一级人民政府防汛抗旱指挥机构备案。
市、区县（自治县）人民政府防汛抗旱指挥机构的成员单位应当根据防汛抗旱应急预案编制专项应急预案，报本级人民政府防汛抗旱指挥机构备案。
有防汛抗旱任务的乡镇人民政府、街道办事处应当编制防汛抗旱应急预案，报区县（自治县）人民政府防汛抗旱指挥机构批准。
水库、水电站、电灌站、堤防、水闸、堰坝等水工程管理单位应当编制应急预案，报有管辖权的防汛抗旱指挥机构批准。
第十七条防汛抗旱应急预案应当包括预案的执行机构、相关部门的职责、预警、洪涝干旱等级划分以及不同等级条件下的应急措施、紧急情况下的水量调度预案和保障措施等内容。
第十八条市、区县（自治县）人民政府防汛抗旱指挥机构应当定期组织对防汛抗旱责任制的落实、防汛抗旱规划和预案的编制和执行、防汛抗旱设施的建设和维护、防汛抗旱物资的储备、河道行洪安全等情况的监督检查以及对易受洪旱灾害影响地区的调查与认定。监督检查中发现问题的，应当及时处理或者责成有关部门和单位限期处理。
对存在安全隐患的居民住宅区，当地人民政府应当及时组织、指导和督促实施迁建、加固维修或拆旧建新。
对河道、湖泊范围内阻碍行洪的障碍物，按照“谁设障、谁清除”的原则，由防汛抗旱指挥机构责令限期清除；逾期不清除的，由防汛抗旱指挥机构组织强行清除，所需费用由设障者承担。
第十九条市、区县（自治县）人民政府防汛抗旱指挥机构应当责成有关部门和单位加强对水库、水电站、电灌站、堤防、水闸、堰坝等水工程的运行管理，落实安全管理责任。
有关水工程管理单位或者个人应当建立完善工程巡测巡查制度，加强巡查和监测，对存在安全隐患的工程及时进行除险加固，消除隐患。
市政、电力、交通、通信、气象、水文、农业等部门应当在汛前和汛期加强对有关基础设施的防汛安全检查，发现问题的，应当及时整改。
第二十条市、区县（自治县）人民政府防汛抗旱指挥机构应当加强雨情、水情、墒情、工情等防汛抗旱信息的收集、分析，实现各成员单位之间的资源共享。
第二十一条市、区县（自治县）人民政府防汛抗旱指挥机构应当定期组织气象、水利等有关部门开展防汛抗旱会商，对洪旱灾害和发展趋势进行评估、分析和预测，并依法发布有关防汛抗旱信息。
第四章 防汛与抗旱
第二十二条本市的汛期为每年的5月1日至9月30日。情况特殊时，市人民政府防汛抗旱指挥机构应当决定提前进入汛期或者延长汛期。
当江河水位接近保证水位、水库水位接近设计洪水位、防洪工程发生重大险情时，市或者区县（自治县）人民政府防汛抗旱指挥机构经本级人民政府批准后应当宣布进入紧急防汛期，并及时报告上一级人民政府防汛抗旱指挥机构。
汛情缓解后，市或者区县（自治县）人民政府防汛抗旱指挥机构应当宣布结束紧急防汛期，并及时报告上一级人民政府防汛抗旱指挥机构。
第二十三条旱情发生时，市、区县（自治县）人民政府防汛抗旱指挥机构应当根据受旱面积占播种面积的比例和饮水困难人口占所在地区人口比例等情况，确定干旱等级。
当发生特大干旱，严重危及城乡居民生活、生产用水安全，可能影响社会稳定时，市、区县（自治县）人民政府防汛抗旱指挥机构经本级人民政府批准后，应当宣布相关行政区域进入紧急抗旱期，并及时报告上一级防汛抗旱指挥机构。
旱情缓解后，市、区县（自治县）人民政府防汛抗旱指挥机构应当宣布结束紧急抗旱期，并及时报告上一级人民政府防汛抗旱指挥机构。
第二十四条在汛期和紧急抗旱期，市、区县（自治县）人民政府防汛抗旱指挥机构及其成员单位和重点防洪抗旱工程管理单位、有防汛抗旱任务的乡镇、街道办事处等应当建立并严格执行防汛抗旱二十四小时值班制度。值班电话号码应当向社会公开。
第二十五条 任何单位和个人发现灾害征兆和防洪工程险情，应当立即向当地人民政府或者有关部门、单位报告。
当地人民政府或者有关部门、单位接到报告后应当及时核查处理，并报告相关防汛抗旱指挥机构 。
第二十六条已经发生或者即将发生洪旱灾害时，市、区县（自治县）人民政府防汛抗旱指挥机构应当按照防汛抗旱应急预案规定的级别和权限，及时发布洪旱灾害预警，启动防汛抗旱应急预案。
各相关部门和单位应当迅速做出应急响应，分类分级启动专项应急预案。
第二十七条广播、电视等新闻单位应当根据市、区县（自治县）人民政府防汛抗旱指挥机构提供的汛情、旱情，及时向公众发布防汛抗旱信息。
第二十八条市、区县（自治县）人民政府防汛抗旱指挥机构应当根据兴利与除害相结合的原则，统筹兼顾防汛安全与抗旱用水需要，科学组织实施水量调度。
市人民政府防汛抗旱指挥机构负责实施市管河流、大中型水库（水电站）和重点小型水库的洪水调度和抗旱应急水源调度，协调长江、嘉陵江、乌江及其他省际、省界河流的水量调度。
其它河流和水库（水电站）工程的水量调度由区县（自治县）人民政府防汛抗旱指挥机构负责实施。
第二十九条 在紧急防汛期，市、区县（自治县）人民政府防汛抗旱指挥机构可以依照职权采取下列措施：
（一）因抢险需要，征用物资、设备、交通运输工具和人力，取土、占地、砍伐林木；
（二）依法对壅水、阻水严重的桥梁、引道、码头和其他跨河工程设施作出紧急处置；
（三）统一调度、指挥水库、闸坝、河堤、泵站、码头、排水工程设施等的使用；
（四）统一管理利用水工程设施和与防汛抗旱有关的水体从事旅游、航运、体育、餐饮、娱乐等的活动；
（五）可以采取停止户外集体活动、学校停课、工厂停工、市场停市等措施；
（六）依法决定实施陆地和水面交通管制；
（七）其他应急措施。
市、区县（自治县）人民政府防汛抗旱指挥机构采取以上措施，任何单位和个人应当服从统一指挥。
第三十条当洪水威胁群众安全时，受威胁地区的群众应当按照转移信息自主分散转移，并及时向村（居）民委员会或者有关部门报告。
对受洪水威胁的群众，当地人民政府应当依照防汛预案组织群众转移。实行集中转移的，应当告知转移地点和转移方式，妥善安排被转移群众的基本生活。被转移群众应当服从统一安排，在转移指令解除前不得擅自返回。
情况特别紧急时，有关人民政府可以对经劝导仍拒绝转移的群众实施强制转移。
第三十一条学校、影剧院、会堂、体育场(馆)等公共建筑物在防汛紧急状态下，应当按照有关人民政府的指令无条件开放，作为应急避灾安置场所。
第三十二条在紧急抗旱期，市、区县（自治县）人民政府防汛抗旱指挥机构应当按照“先生活、后生产，先节水、后调水，先取河道水、后用水库水，先用地表水、后取地下水”的原则，优先保障群众基本生活用水，并可以组织有关部门采取下列应急供水措施：
（一）启用应急水源，统一对地表水、地下水、再生水等水源进行调配；
（二）核减用水计划和供水指标，实行定时、定点、限量供应；
（三）暂停洗车、洗浴等服务业用水和高耗水工业用水；
（四）临时设置抽水泵站，开挖输水渠道，应急性打井、挖泉、建蓄水池；
（五）应急性跨流域调水；
（六）实施人工增雨作业；
（七）对人畜饮水严重困难地区实行人工送水；
（八）必要时封堵有关排水、排污口门，保护水源水质；
（九）其他应急措施。
前款规定的措施跨行政区域的，应当报共同的上一级人民政府批准，同时报该上一级人民政府防汛抗旱指挥机构备案；旱情解除后，应当立即停止临时应急供水措施。
第三十三条公安消防、国土资源、林业、卫生等行政主管部门应当根据法律、法规的规定，做好洪旱次生灾害的监测、预报和应急处置工作。
第五章 灾后处置
第三十四条 防汛抗旱结束后，市、区县（自治县）人民政府及有关主管部门应当按照职责分工，做好灾后恢复以及相关善后工作。
商业、供销、农业、交通等部门应当做好救灾物资的供应和运输；民政、卫生、农业、教育等部门应当做好灾区群众的生活供给、医疗、防疫、学校复课以及恢复生产等救灾工作；水利、电力、通信、公路等部门应当做好所管辖的水毁工程的修复工作。
县级以上人民政府有关主管部门应当将遭受洪旱灾害损坏的水利工程，优先列入年度修复建设计划。
第三十五条 防汛抗旱结束后，应当及时归还征用的物资、设备、交通运输工具等，并依法给予补偿。
取土、占地、砍伐林木的，应当依法向有关部门补办手续。
第三十六条市、区县（自治县）人民政府防汛抗旱指挥机构应当及时组织有关部门开展本辖区洪旱灾害的核实、统计、分析和评估工作，并将有关结果报本级人民政府和上级人民政府防汛抗旱指挥机构，相关部门和单位应当予以配合，不得虚报、瞒报。
防汛抗旱指挥机构也可以委托有灾害评估专业资质的单位和人员进行分析和评估。
第三十七条 鼓励在洪旱灾害易发地区逐步建立和推行灾害保险制度。
洪旱灾害发生后，当地人民政府应当及时协调相关保险公司依法做好理赔工作。
第三十八条 鼓励社会各界采取多种形式，积极向受灾地区进行捐助。相关管理部门应当加强对捐赠款物的管理。
第六章 防范与保障
第三十九条市、区县（自治县）人民政府应当加强水库、堤防护岸、水源等骨干工程和防汛抗旱应急设施的建设和管理，提高防灾抗灾能力。
隧道、涵洞、地下通道、地下商场、地下停车场和处于地势低洼地带的建筑、设施等的工程建设单位，应当按照防洪标准要求，建设排水设施，配备排涝设备。相关管理部门应当加强监督管理。
市、区县（自治县）人民政府应当根据需要兴建避灾安置场所，经质量检验合格后投入使用。
第四十条 市、区县（自治县）人民政府应当加强防汛抗旱信息系统的规划和建设，提高信息传输的质量和速度。
气象、水文等部门应当加强对当地灾害性天气的监测和预报，并将结果及时报送有关防汛抗旱指挥机构。
区县（自治县）人民政府所在城镇、其他防汛抗旱重点城镇和流域面积二百平方公里以上的河流，应当规划建设雨情、水情和墒情监测站网。
第四十一条市、区县（自治县）人民政府防汛抗旱指挥机构应当组建和管理防汛抗旱抢险服务队伍，建立防汛抗旱抢险救灾专家库，组织开展防汛抗旱培训和应急演练。
市、区县（自治县）人民政府应当为专业抢险救灾人员购买人身意外伤害保险，并对在抢险救灾中伤亡的抢险救灾人员给予补助或者抚恤。
第四十二条市、区县（自治县）人民政府防汛抗旱指挥机构应当根据当地防汛抗旱的需要，加强防汛抗旱抢险救灾物资储备，并按照“分级储备、分级管理、统一调配、合理负担”的原则加强管理和调度。
水库、水电站、电灌站、堤防、水闸、堰坝等水工程管理单位应当按照国家和本市有关储备标准加强防汛抗旱物资储备。
有防汛抗旱任务的乡镇人民政府、街道办事处、企事业单位和群众组织应当储备必要的防汛抗旱物资。
第四十三条 任何通信营运单位都有依法保障防汛抗旱通信畅通的责任。
出现突发事件后，通信部门应当迅速调集力量抢修损坏的通信设施，努力保证防汛抗旱通信畅通。必要时，调度应急通信设备，为防汛通信和现场指挥提供通信保障。
第四十四条电力部门负责落实防汛抗旱应急供电保障措施，保障抗洪抢险、抢排渍涝、抗旱救灾等方面的供电和应急救援现场的临时供电。
第四十五条 公安交通管理部门应当依法加强对特定的重点防汛抗旱区域的交通管制，确保道路畅通。
市和区县（自治县）人民政府防汛抗旱指挥机构用于防汛抗旱指挥和抢险救灾的车辆，在执行防汛抗旱紧急任务时，可以使用警报器和标志灯具。执行防汛抢险救灾紧急任务的车辆免缴通行费。
第四十六条市、区县（自治县）卫生部门应当做好洪旱灾害地区的医疗救护和卫生防疫工作，加强受影响地区的饮水卫生、食品卫生、流行性疾病等突发公共卫生事件的监测和报告，指导有关部门和单位开展环境卫生防疫工作。
第四十七条洪旱灾害期间，公安机关应当加强治安管理和安全保卫工作，依法严厉打击破坏防汛抗旱救灾行动和工程设施安全的违法行为，保证抢险救灾工作顺利进行。
第四十八条 防汛抗旱经费主要用于下列事项：
（一）防汛抗旱工程设施建设、维护和修复；
（二）水文测报、旱情监测、通信预警、生物措施等防汛抗旱非工程设施的建设、维护和水毁修复；
（三）防汛抗旱抢险救灾；
（四）防汛抗旱物资和技术储备；
（五）防汛机动抢险队伍和抗旱服务组织建设；
（六）防汛抗旱日常工作。
防汛抗旱经费必须专款专用，严格审计监督。
第四十九条市、区县（自治县）人民政府应当组织开展对洪旱灾害的预测、预警技术和发生规律以及应急处置等科学技术的研究，加强技术储备和科技应用，不断提高洪旱灾害应急处置能力。
第七章 法律责任
第五十条有下列行为之一的，由有关部门责令停止，应当予以治安管理处罚的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
（一）哄抢、盗窃防汛抗旱的物资或资金的；
（二）盗窃、毁坏或者破坏堤防、护岸、闸坝等防洪工程建（构）筑物和防汛抗旱工程设施以及水文、墒情监测与测量设施、气象探测设施与探测环境、地质灾害监测设施、河岸地质监测设施的；
（三）阻碍工作人员依法执行公务的；
（四）不执行当地人民政府或防汛抗旱指挥机构下达的指令的。
第五十一条有下列情形之一的，由水行政主管部门或者建设、交通、人防部门按照各自职责责令限期改正；逾期不改正的，处五千元以上五万元以下的罚款。
（一）水库、水电站、电灌站、堤防、水闸、堰坝和其他易出险工程的管理单位对存在安全隐患的工程没有及时进行处理，消除隐患的；
（二）隧道、涵洞、地下通道、地下商场、地下停车场和处于地势低洼地带的建筑、设施等工程建设单位，未按照防洪标准要求，建设排水设施，配备排涝设备的。
第五十二条旱情解除后，不按规定拆除临时取水和截水设施的，由水行政主管部门责令限期改正；逾期不改正的，处五千元以上三万元以下的罚款；造成其他损失的，依法承担赔偿责任。
第五十三条在防汛紧急状态下，学校、影剧院、会堂、体育场(馆)等公共建筑物的管理单位拒绝执行有关人民政府的指令，不提供应急避灾安置场所的，由有管辖权的人民政府或其授权的部门对该单位处五千元以上五万元以下的罚款。
属于国家工作人员的，还应当对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分。
第五十四条违反本条例规定，相关部门及其工作人员有下列行为之一的，由所在单位或者上级主管机关责令限期改正；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分，对防汛抗旱责任人依法追究责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
（一）应当编制防汛抗旱预案而未编制的；
（二）防洪工程发生险情时，未及时组织抢险的；
（三）未按规定开展汛前检查或在检查中发现问题没有及时处理的；
（四）拒不执行经批准的防汛抗旱应急预案、江河洪水调度方案、水库或水电站闸坝汛期调度运用计划、防洪抢险指令或者抗旱应急供水方案的；
（五）在汛期和紧急抗旱期，未按规定建立二十四小时值班制度的；
（六）截留、挪用、贪污防汛抗旱经费或者物资的；
（七）在防汛抗旱紧要关头临阵脱逃的；
（八）未及时采取必要的防范措施导致发生严重次生、衍生事件的；
（九）滥用强制措施侵犯公民权利和自由并造成损害的；
（十）其他滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的行为。
第五十五条对违反本条例规定的行为，《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国防汛条例》等法律、法规已有法律责任规定的，依照有关规定执行。
第五十六条 当事人认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以依法申请行政复议或者向人民法院提起行政诉讼。
第八章 附 则
第五十七条 本条例自2008年10月1日起施行。
关于《重庆市防汛抗旱条例（草案）》的说明
----2008年5月20日在市三届人大常委会第三次会议上
市水利局局长 朱宪生
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受市人民政府委托，现就《重庆市防汛抗旱条例（草案）》作如下说明：
一、制定《重庆市防汛抗旱条例》的必要性
我国是自然灾害多发区，洪涝、干旱、滑坡、泥石流、水土流失等灾害频发，其中尤以洪旱灾害发生频率最高，分布最广。为减轻洪旱灾害影响，维护人民生命财产安全，国家制定了《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国防汛条例》，今年还将制定出台《中华人民共和国抗旱条例》，这些法律法规的出台为加强和规范防汛抗旱工作起到了重要作用。
我市于2006年遭遇了百年不遇的特大干旱，2007年又遭遇了百年不遇的特大暴雨，这些洪旱灾害给人民生命财产造成严重损失，我市的防汛抗旱形势十分严峻。我市历来十分重视防汛抗旱工作，经过长期建设，已形成了较完备的防汛抗旱组织体系、洪旱灾害防御体系等。但从防汛抗旱实践来看，还存在一些问题和不足，主要表现为：防汛抗旱工程设施建设有待进一步加强、防汛抗旱应急管理能力不足、防汛抗旱保障体系不健全等。为了进一步做好我市的防汛抗旱工作，防御和减轻洪旱灾害，维护人民生命财产安全，提高防汛抗旱工作的预见性和科学性，很有必要根据相关上位法的规定并结合我市实际制定一部地方性法规，全面规范我市各级政府和有关部门的防汛抗旱职责、防汛抗旱规划和预案的编制、防汛抗旱中的应急处置措施以及防汛抗旱保障措施等内容。因此，市人大常委会和市政府将制定《重庆市防汛抗旱条例》列入2008年立法计划。
二、立法过程
按照立法计划安排，2007年6月，市人大农委、法工委、市政府法制办和市水利局组成立法调研考察组赴浙江、安徽、湖南学习考察，考察回来后，市人大农委、法工委、市政府法制办和市水利局又多次就条例送审稿进行了深入讨论。最后，市水利局在广泛调研和充分分析我市防汛抗旱工作现状的基础上，根据《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国防汛条例》和《国家防汛抗旱应急预案》以及国务院正在论证的《中华人民共和国抗旱条例（草案）》，同时借鉴《浙江省防汛防台抗旱条例》和《天津市防汛抗旱条例》的相关规定，起草了《重庆市防汛抗旱条例（送审稿）》。市政府法制办在审查过程中，采取书面、网上征求意见、召开部门和专家论证会等多种形式，广泛听取了群众、部门和专家意见，在各方面意见取得一致的基础上，几易其稿修改形成了这次提请审议的《重庆市防汛抗旱条例（草案）》（以下简称草案）。
三、需要说明的问题
（一）关于草案规范的主要内容
国务院于1991年制定了《中华人民共和国防汛条例》（2005年进行了修订），今年将制定出台《中华人民共和国抗旱条例》，国务院是以两个行政法规分别规范防汛和抗旱工作。由于防汛和抗旱工作的组织机构、职责分工、运作程序等多方面有共同之处，因此，我市将防汛与抗旱两个内容纳入一个法规予以规范。在一部法规中同时规范防汛与抗旱工作，有利于防汛抗旱工作的系统化，规范化，便于工作安排调度，便于公众掌握，同时也节约立法资源。据了解，浙江省、天津市也是将防汛抗旱工作纳入一部地方性法规予以规范。
草案共八章五十六条，除总则、法律责任、附则外，分别从防汛抗旱职责、防汛抗旱准备、防汛抗旱措施、善后工作、防汛抗旱保障五个方面全面、系统地规范我市的防汛抗旱工作。从防汛抗旱工作内容来看，主要包括洪旱灾害前的准备工作、洪旱灾害中的应急处置、洪旱灾害后的善后和恢复工作，草案除按以上三个方面设置了三章外，增加了防汛抗旱职责和保障措施两章，主要原因是防汛抗旱工作具有其特殊性，只有职责明确、分工合理、保障到位，才能有力保障防汛抗旱工作顺利开展。
（二）关于防汛抗旱组织机构及其职责
防汛抗旱工作涉及部门多，职责交叉重复、管理缺位错位的情况时有发生，在一定程度上影响了防灾减灾效果，建立起一套权威、高效、运转协调、分工明确的组织指挥体系，落实各部门和社会各方面的职责与义务显得尤为重要。因此，草案第二章根据我市实际，明确了防汛抗旱组织机构及其职责，分别对市、区县（自治县）人民政府防汛抗旱指挥机构、防汛抗旱指挥机构成员单位、乡镇人民政府和街道办事处以及村（居）民委员会等各部门、组织的职责进行了详细规定。同时，根据工作实际，结合部门行政首长问责制要求，为进一步落实责任，草案第十二条还规定了订立防汛抗旱责任书，落实防汛抗旱责任人的制度。
（三）关于防汛抗旱准备
为了减轻洪旱灾害损失，防汛抗旱工作必须加强洪旱灾害前的准备和预防工作。草案第三章集中规范了防汛抗旱规划和应急预案的编制程序、原则和内容，同时，特别对洪旱灾害到来前市、区县（自治县）人民政府防汛抗旱指挥机构的监督检查职责及内容、各工程管理单位和防汛抗旱成员单位的安全检查责任进行了规定，以强化各级政府和部门、单位在洪旱灾害前的工作职责，提高防汛抗旱的科学性、预见性，为抢险救灾做好充分准备。
（四）关于防汛抗旱抢险救灾措施
洪旱灾害发生过程中的应急处置是否得当，直接关系人民生命财产安全。草案第四章结合重庆实际，详细规范了洪旱灾害发生时的具体处置措施：一是明确规定了汛期以及紧急防汛期、紧急抗旱期的确定；二是规定了值班制度；三是规定了险情报告和预案启动机制；四是对紧急防汛期和紧急抗旱期的具体处置措施分别在第二十九条至第三十二条进行了详细描述。以上规定，法律依据充分，操作性较强，对保障人民生命财产安全、减轻和降低灾害损失有积极作用。
（五）关于灾后恢复和善后工作
洪旱灾害发生后，相关灾后恢复和善后工作，也是防汛抗旱工作的重要环节。草案第五章规定了善后工作的具体内容：一是受灾地区应当组织生产自救；二是相关部门和单位应当做好物资供应、医疗救助等工作；三是洪旱灾害中因为临时应急需要征用的物资应当归还或者补偿、采取的临时措施应当依法补办手续；四是对灾情应当进行统计、评估等。
（六）关于防汛抗旱保障措施
在整个防汛抗旱工作中，无论是洪旱灾害前的预防准备、还是洪旱灾害中的紧急处置，都需要相关工程设施、工作队伍、物资、信息、供电、通信、医疗、治安和资金等方方面面的保障。为此，草案第六章分别从以上几个方面详细规定了各项保障措施。
针对我市在城市防洪设施方面存在的严重不足，为了增强城市应对内涝的能力，草案第三十八条第二款规定“隧道、涵洞、地下通道、地下商场、地下停车场和处于地势低洼地带的建筑、设施等的工程建设单位，应当按照防洪标准要求，建设排水设施，配备排涝设备”。
针对我市监测和预测预报能力较差，防汛抗旱指挥系统和信息管理系统现代化程度低的现状，草案第三十九第三款规定“区县（自治县）人民政府所在城镇、其他防汛抗旱重点城镇和流域面积200 平方公里以上的河流，应当规划建设雨情、水情和墒情监测站网”。
（七）关于法律责任
草案在国务院防汛条例规定的法律责任基础上，在第五十条对违反相关基础设施建设规定和没有落实工程安全责任的行为设定了罚款；在第五十一条、第五十二条分别对旱情解除后不按规定拆除临时取水和截水设施的行为、不按规定提供应急避灾场所的行为设定了罚款。为保障管理相对人合法权益，同时规定了相对人的法律救济途径。
条例草案和以上说明，请一并审议。
重庆市人大农业与农村委员会关于《重庆市防汛抗旱条例(草案)》审议意见的报告
(2008年5月20日在市三届人大常委会第三次会议上)
市人大常委会：
2008年5月13日，市人大农业与农村委员会第三次会议对《重庆市防汛抗旱条例(草案)》(以下简称《条例(草案)》进行了审议。现将审议意见报告如下：
我市是洪涝、干旱、滑坡、泥石流、水土流失等灾害多发区，尤以洪旱灾害发生频率最高，分布最广。每年洪旱灾害损失严重。2006年，遭遇了百年不遇的特大干旱，全市受灾2100万人，直接经济损失90.7亿元。2007年，遭遇了百年不遇的特大暴雨，受灾人口2049万人，直接经济损失55.5亿元。2008年初，出现了持续时间长、低温强度大、影响范围广的雨雪冰冻天气，直接经济损失近10亿元。连续的特大灾害，造成乡村供水设施、灌溉排涝工程、水文设施、蓄水设施等防汛抗旱水利设施损失严重。突现出我市防汛抗旱工程设施薄弱、应急管理能力不足、保障体系不健全等问题。市人大代表对我市防汛抗旱抢险救灾工作极为关注，多次在市人代会上提出议案和建议，要求制定地方性法规，以进一步推进我市的防汛抗旱抢险救灾工作法制化进程。市二届人大常委会将其列入了立法计划。委员会先后组织开展了对病险水库、防汛抗旱抢险救灾等专项工作的调研、视察工作等，并提前介入参加了立法调研、法规文稿论证等。委员会认为：根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》、《中华人民共和国防汛条例》等法律法规，结合我市的实际，通过立法来进一步规范防汛抗旱抢险救灾工作，明确各级政府和有关部门的防汛抗旱工作职责，提高防汛抗旱预防准备工作的预见性、科学性，加强防汛抗旱能力建设，防御和减轻洪涝干旱灾害，维护人民生命财产安全，保障经济社会协调可持续发展。制定出台《重庆市防汛抗旱条例》很有必要。市政府提请审议的《条例(草案)》，立法指导思想正确，内容较为全面，结构基本合理，突出了地方特色，具备可操作性，已基本成熟。同意将《条例(草案)》提请市三届人大常委会第三次会议审议。
以上报告，请予审议。
重庆市人大法制委员会关于《重庆市防汛抗旱条例(草案)》修改情况的汇报
----2008年7月22日在市三届人大常委会第五次会议上
市人大法制委员会副主任委员 李同明
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受市人大法制委员会的委托，现就《重庆市防汛抗旱条例(草案)》(以下简称草案)的修改情况作如下汇报：
2008年5月21日，市三届人大常委会第三次会议对草案进行了审议。常委会组成人员认为，为进一步做好我市的防汛抗旱工作，提高防汛抗旱工作的预见性和科学性，防御和减轻洪旱灾害，维护人民生命财产安全，制定本条例是必要的。同时，组成人员也提出了一些意见和建议。会后，法制工作委员会书面征求了部分区县(自治县)人大常委会对草案的意见，并召开了部门和专家座谈会征求意见。根据组成人员的意见和收集到的其他意见，法制工作委员会对草案进行了修改，经2008年7月8日市人大法制委员会第五次会议审议通过，并按审议意见作进一步修改后，形成提请本次常委会会议审议的《重庆市防汛抗旱条例(草案)(二次审议稿)》(以下简称二次审议稿)。
一、关于对条例适用范围的修改。草案第二条对条例的适用范围作了规定，即在本行政区域内进行防汛抗旱活动，适用本条例。法制委员会审议后认为，除了具体的防汛抗旱活动，相关部门和单位进行的防汛抗旱管理工作也属于本条例调整的范围，故二次审议稿将该条修改为：“在本市行政区域内进行防汛抗旱活动及其相关管理工作，适用本条例”。
二、关于洪旱次生灾害条文的增设。有的组成人员认为，洪涝、干旱等自然灾害往往会导致泥石流、滑坡、森林火灾、疫病流行等次生灾害，草案对此应作出相应规定，以便与相关法律、法规衔接。二次审议稿根据这一建议，在第四章“防汛与抗旱”中增加一条，作为二次审议稿第三十三条，规定公安消防、国土资源、林业、卫生等行政主管部门应当根据法律、法规的规定，做好洪旱次生灾害的监测、预报和应急处置工作。
三、其他修改。
1．将草案第十九条第二款中“有关工程管理单位或个人”修改为“有关水工程管理单位或个人”。因为“有关工程”范围太大，本条例只规范与防汛抗旱有关的“水工程”。
2．将草案第十九条第三款中的“建设”修改为“市政”。按规定，建设部门主管基础设施的“建设”环节，建成后的“维护管理”属于市政部门的职责。
3．在草案第三十条第二款“集中转移的”之前，增加“对受洪水威胁的群众，当地人民政府应当依照防汛预案组织群众转移”的表述，以进一步明确政府在防汛抢险中的责任。
4．在草案第五十条中增加交通部门作为行政处罚主体，因为该条第二项中对有关工程建设的管理涉及交通部门。
5．根据组成人员的建议，将草案第三十一条和第五十二条第二款中的“体育馆”修改为“体育(场)馆”。
6．将草案第五章的章名“善后工作”修改为“灾后处置”，第六章的章名“保障措施”改为“防范与保障”，使之更准确地概括该章的内容。
此外，二次审议稿还对一些条款的文字进行了修改，并对条款顺序进行了调整。
二次审议稿连同以上汇报，请予审议。
重庆市人大法制委员会关于《重庆市防汛抗旱条例(草案)》修改情况的说明
——2008年7月25日在市三届人大常委会第五次会议上
市人大法制委员会副主任委员 李同明
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
我受市人大法制委员会的委托，现就《重庆市防汛抗旱条例(草案)》的修改情况作如下说明：
2008年7月23日，市三届人大常委会第五次会议对《重庆市防汛抗旱条例(草案)(二次审议稿)》(以下简称二次审议稿)进行了审议。常委会组成人员认为，二次审议稿已基本成熟，同意按本次会议审议意见进一步修改后提请表决。法制工作委员会会同市水利局等单位，对组成人员的审议意见进行了认真研究和梳理，并据此对二次审议稿进行了修改，经2008年7月23日市人大法制委员会第六次会议审议，形成了提请本次常委会会议表决的《重庆市防汛抗旱条例(草案)(表决稿)》(以下简称表决稿)。
一、关于防汛抗旱指挥机构的成员单位。二次审议稿第九条第一款对防汛抗旱指挥机构的成员单位进行了列举，包括水利、气象、民政、国土、通信、电力等。审议中，有的组成人员认为，该款列举的这些部门和单位不够全面，一些重要的部门如财政、建设等均未纳入其中。同时，目前我市两级防汛抗旱指挥机构的成员单位均由同级人民政府发文确定，并会根据具体情况适时进行调整，建议本条例不做具体表述，以免挂一漏万。法制委员会根据这一建议，删去了该款中列举的上述部门和单位。
二、关于防汛抗旱经费。二次审议稿第四十八条第一款规定，防汛抗旱经费按照政府投入为主、受益者合理负担的原则筹集。审议中，有的组成人员认为，关于防汛抗旱的经费问题，二次审议稿第五条第一款已经作了规定，即防汛抗旱工作所需经费纳入同级财政预算。故二次审议稿第四十八条第一款“政府投入为主、受益者合理负担”的规定没有必要，实践中也不好操作，建议删去该款规定。法制委员会采纳了这一建议。
此外，表决稿还对一些条款的文字进行了修改。
本条例草案如果获得本次会议通过，建议自2008年10月1日起施行。