转基因食品安全法律规制研究

李长健 张锋 辛晨[1]


摘 要：食品安全关系到每个公民的切身利益和社会整体利益，转基因食品安全的技术性很强，导致食品供给者和消费者的信息严重不对称，而转基因食品的安全危害巨大，并且不易检测和监测。所以我们通过构建规范化的保障机制、社会化监督机制、消费者参与机制和国际化协调机制来避免转基因食品安全的危害。
关键词：转基因食品安全法律规制 社会化监督机制 消费者参与机制 国际化协调机制
The study on the legal structure of transgenic food security
Abstract：The food security concerns each citizen's vital interests and social interests, the technology of the transgenic food security is very strong, it causes the information of food supplier and consumer seriously asymmetric, but the danger of transgenic food security is enormous, and difficult to measure and monitor. So we could reduce the danger of transgenic food security, through constructing the standardized quarantee, the participate in the mechanism and internationalized coordinating mechanism.
Key words：Transgenic food security；Legal structure；Socialized supervision mechanism；Consumers’ participation mechanism；Internationalized coordinating mechanism

一、安全的多维价值——转基因食品安全的内涵解读
“21世纪是生物技术的世纪”，生物技术的高效迅猛发展促成了转基因食品的大量生产。利用现代分子生物技术，将某些生物的基因转移到其他物种中去，改造生物的遗传物质，使其在性状、营养品质、消费品质等方面向人们所需要的目标转变。“转基因食品”是一个新名词，英文表述为“Genetically ModifiedFood"，简称“GMF"。根据我国《转基因食品卫生管理办法》第2条的规定，转基因食品是指利用基因工程技术改变基因组构成的动物、植物和微生物生产的食品和食品添加剂，包括转基因动植物、微生物产品、转基因动植物、微生物直接加工品和以转基因动植物、微生物或者其直接加工品为原料生产的食品、食品添加剂。由于现阶段转基因食品的发展以植物转基因食品为主，目前已上市的转基因食品，大都是用植物转基因作物加工而成的。[1]
安全是法律价值中最基本的价值之一，但是在一些关于公共利益和社会整体利益方面安全的重要性更加凸显。安全是人类追求的核心价值之一，位于各种价值之首，是其他法律价值的前提。安全问题关系到每个公民的切身利益、社会的稳定和社会公共利益，如果一个社会安全连安全都不能提供，那么这个社会或者国家的合法性就不能得到认可，同时其他的正义、秩序、自由、效率和公平价值也都是无源之水和无根之木。第一，安全是一个人权问题。安全是作为社会个体的人得以生存的基础条件。英国功利主义法学派创始人边沁则认为，立法者要想保障社会幸福，就必须努力达到四个目标，即保证公民的生计、富裕、平等和安全。在这四个法律目标中，边沁是把法律对社会安全的追求作为首要目标、最高目标和终极目标。[2]据马斯洛心理学理论，人的需求分成五个层次，其中最基本的需求就是人的安全需要，然后才是获得尊重的需要、自我价值实现的需要和人的全面发展的需要。第二，安全是一个政治问题。它是政府实现其管理职能的主要目的。安全概念源于17世纪的宗教战争，根据当时的国家学说，政府（国家）被赋予保护本国公民生命、财产安全，因而任何危害公民人身、财产和生命的行为，国家都要加以制裁和排除，当然捍卫国家的安全更是整个国家和公民的基本义务。保障安全的义务发展到后来演变成为国家对于个人的基本权赋有立法保障使其不受侵害的义务。虽然对国家的职能经历了政治国家、守夜人国家、福利国家的历史变迁，但国家对安全的保障职能长期以来无可置否，有的学者甚至将保障安全视为唯一真正的职能。国家通过法律规范确认和保护人们对其生命、健康、财产的基本人权，保障人们对未来预期的希望和动力。第三，安全是一个经济问题。安全是社会经济活动有序开展的根本前提和最终保障。只有在安全的社会环境下，人们才可能有动力、条件和机会进行经济活动，创造财富、创新技术、变革组织。这些安全带来的环境都是经济活动得以正常开展的前提条件，也说明社会经济安全对经济活动的顺利进行具有更直接的意义。第四，安全是一个社会问题。社会经济安全要求国家通过行政、经济和法律方式，为社会经济活动提供必要的稳定秩序，为经济主体在交易活动中的利益产生提供强有力的保障，并对社会经济活动中可能出现的损害人身和财产安全的现象提供预防、预警、救济和保障机制。[3]
二、法律规制的必要性考量——转基因食品安全特征和危害后果的理性分析
转基因食品安全和一般食品安全相比具有其自身显著的特性。第一，危害潜伏周期很长。通常食品安全所产生的危害问题都比较直观，只要食用了含有有毒有害物质的食品，人体就会立即或者在相对不太长的时间内表现出食物中毒之类的病症。但是转基因食品安全涉及的危害，无论是对生态环境还是人体健康的威胁都是潜在的，危害周期很长，而且未能明确具体地表现出到底会导致何种病症或其他问题。第二，生态环境破坏性。一般食品安全问题仅仅是指对人体健康的影响，但转基因食品可能导致生物伦理和生物多样性的破坏，对生物安全带来很大的破坏，并且危害结果很难恢复。第三，安全检测风险性。依照目前的科技发展，科学手段尚且没有发达到能够像对普通食品那样，准确检测出到底在何种标准度下才是安全的。[4]由于转基因技术己经在全世界广泛应用，转基因食品也在商场超市、街头巷尾大量销售，由于其潜在的危害的不可知性，一旦风险爆发后果不堪设想；第四，危害后果的复杂性。因为转基因食品是利用基因工程技术改变基因组构成的动物、植物和微生物生产的食品和食品添加剂，其可能导致基因污染，极有可能对生态环境造成毁灭性的打击，对人体乃至其他一切生物的遗传基因造成变异性破坏，更有可能产生难以预知的后遗症，严重危害当代人的生存发展、代际间的平衡和协调，不利于实现人与人、人与社会以及人与自然的和谐发展。第五，法律规制方式的综合性。由于转基因食品可能带来的巨大危害，万亩将通过民法、刑法、行政法和经济法等各种性质的法律责任来保障人们的安全。所以既要针对转基因食品安全的特征，又要更加注重风险预防，建立事前、事中、事后的全过程监控机制，确立严格合理的法律制度，提供系统全面的法律保障。[5]
转基因食品安全潜在性危害主要表现在以下几个方面：其一转基因食品可能产生对抗生素的抗药性。生物之间复杂、和谐的相互关系可能会被转基因食品的基因突变而破坏，长时间的使用有可能打破人体抗体和药物治疗的平衡，导致抗药性对药物的严重影响。其二转基因食品可能会导致不良的过敏反应。转基因食品可能带来生物基因的污染，转基因技术可能对生物伦理和生物多样性构成威胁，可能会出现使用转基因食品而导致过敏现象的发生；其三转基因食品可能含有未被发现的致毒物质。关于转基因食品的安全性的认识不同国家观点相异，学界、技术界和政府也没有达成一致的结论。美国认为转基因技术是安全的，而以欧盟为代表的西方国家却反对转基因食品的生产、销售和食用，并禁止美国的转基因食品向其出口。
三、实践回应——转基因食品安全法律规制的构建进路
（一）规范化保障机制：构建转基因食品安全法律规制的制度基础
转基因技术是一项新兴技术，其对人体健康、生态环境的影响不可预知。为了确保转基因技术的安全应用和转基因科研活动的正常开展，我们必须构建规范化和制度化的保障机制。第一，建立明确的转基因食品安全标准制度。转基因食品技术标准制度是我国转基因食品安全立法体系中一个独立的、特殊的、重要的组成部分。转基因食品技术标准是国家为了提高转基因食品质量、控制污染，，按照法定程序制定的具有法律性质的各种技术规范的总称，以期实现人体健康、社会财富和生态平衡。目前我国转基因食品安全标准方面的规定仍是落后、模糊和空白，我们可以综合我国国情的基础上制定适合我国经济、技术和社会发展水平的食品安全标准。第二，规范合理的转基因食品安全检测制度。转基因食品具有很强的技术性，要努力做到消费者的食用安全，所有的转基因食品都必须经过系统、全面和严格的检测监管程序。检测程序是一种事前的预防，争取在转基因食品上市前就发现问题，确保消费者的身体健康和生态环境安全。由于我国转基因食品安全立法相对落后，缺乏上市前的检测监管程序，导致转基因食品没有被检测或者没有被严格检测，可能对我国人们的生命、健康、财产和社会的生态系统造成巨大的危害。第三，制定专门的转基因食品知识产权保护制度。知识产权人的权利包括独占权、许可权、转让权、标记权和放弃权。转基因食品技术知识产权制度保证了知识产权拥有者对转基因食品生产的高度垄断，其潜在经济价值和高额回报使得各国的研究机构和大小公司纷纷投入巨额资金。如果没有相对应的知识产权保护制度，可能会影响转基因食品的生产、科研和销售。第四，强化严格的法律责任体系。转基因食品安全的法律责任是指违反有关转基因食品安全法律规范，破坏转基因食品安全的单位或个人，依法应当承担的法律责任。包括行政责任、民事责任和刑事责任。转基因食品安全法律规范具有国家的强制性，只有通过对违反转基因食品安全法律规范的直接责任人或单位进行法律制裁，才能保障转基因食品安全法律规范的顺利实施。[6]
（二）社会性监督机制：构建转基因食品安全法律规制的环境氛围
转基因食品安全的规制是一个社会系统工程，离不开整个社会环境的优化，比如建立社会诚信体系、完善社会相关的中介组织和加强媒体在转基因食品安全规制中监督披露作用，这是实现构建转基因食品安全规制的环境保障。第一，整合社会诚信体系，加大受监管企业的法律责任。市场经济是信用经济，诚信是降低交易成本、信息成本的基础。诚信是市场经济的基础，没有完善的信用制度，社会主义市场经济就不可能真正建立和发展起来。因此，必须加快建立和完善适合我国国情的诚信管理法律制度，实施企业诚信守法提醒制、警示制、公示制，构建社会信用体系。对企业采取信用等级管理制度，对违反法律法规的企业给予降级处理，并对企业的等级状况进行网上公示，促使企业在社会监督的压力下放弃违法和机会主义倾向。第二，培育社会中介组织，加强社会的自律控制机制。由于信息的不对称和规制主体的能力限制，必须培育并完善社会中介组织，积极推行行业自律。根据国外先进经验，也要防止社会中介组织的权力异化和出租、寻租，强调对社会中介组织的引导与管理。第三，重构信息披露制度，强调媒体的舆论监督。转基因食品由于高技术性使消费者存在严重的信息不对称问题。只有建立发达的信息传播平台，使转基因食品安全的相关信息让消费者低成本、快速的获得，才能保障消费者对转基因食品的识别能力、权利的保障能力。
（三）消费者参与机制：构建转基因食品安全法律规制的社会保障
消费者的意愿是每一个具体人群或个人意愿的集合，同样消费者的利益也是每一个具体人群或个人利益的集合，个体的意愿或利益只有符合消费者意愿或利益时，才有其合理性。因此，消费者有权参与转基因食品的安全评价标准的制定，参与到转基因食品的安全管理规则的制定，从而使人们通过参加决策，制定政策来控制各种活动，自觉或民主地投入致力于发展转基因食品的努力上去。消费者参与转基因食品安全保障制度的机制则应是明晰确定对包括预案参与、全过程参与及行为参与在内的过程和方法。第一，消费者对预案参与。预案的通过往往表现为国家的公共政策，这是消费者参与转基因食品安全保障的根源，是根本的、最基础的和最高层次的参与。综合决策部门或转基因食品安全保障的主管部门在制定转基因食品政策、法规、规划和可行性论证时，主要通过网上讨论、问卷调查、专家咨询、消费者听证会、消费者代表座谈等形式，来征询、听取消费者的意见；决策出台前的论证会应请消费者代表参加，决策出台时要采用适当方式公布于众，消费者不认可的决策决不能出台。第二，消费者全过程参与。这是消费者参与转基因食品安全保障的关键，是事前的监督性参与。在转基因食品的生产、研究、销售以及售后问题等决策的实施过程中要随时听取消费者意见，接受舆论监督。通常采用食品安全电子信箱、免费热线电话、重点新闻曝光和网络平台来获取消费者信息的多种方式。充分发挥公益组织、消费者协会、人民代表、新闻记者等的作用，同时要定期召开公开的信息发布会，保证消费者的知情权。[7]第三，消费者行为参与。消费者行为参与主要是要求政府应面向社会，面向消费者进行转基因食品的宣传教育工作，扩大消费者对转基因食品的了解能力，提高消费者的信息辨别能力，消除消费者对转基因食品的担心，以缓解对转基因食品安全性的顾虑，促进转基因食品市场环境的培育。
（四）国际化协调机制：构建转基因食品法律规制的合作平台
随着世界经济一体化和全球化的加快，整个世界经济已经形成了一个统一的有机整体，尤其是在我国加入世界贸易组织之后，其他国家的技术、经济和文化对我国的影响逐步加深。转基因食品是一个技术含量高的产业，国外在这方面有着极其丰富的经验，在美国有转基因食品生产的产业化经验，在欧盟有完善健全的食品安全监管、规制经验，这些都需要我们通过国际化协调机制来解决，创造一个国际化平台，实现对转基因食品法律规制的国际化和本土化并行发展。转基因食品安全问题的跨国性、突发性、不确定性和长期性以及生物安全学的科学性，决定了解决转基因食品安全问题的策略是系统的、全方位的，应在全球范围内建立一个综合性转基因食品安全体系，加强国际合作，进而增进全球化时代的国家安全。在经济贸易日益全球化的背景下，转基因作物及食品安全领域的国际合作尤为重要，任何一个国家都不可能仅通过其国内食品立法保护本国的利益。由于全球自然生态环境的整体性，特别是在经济贸易全球化的背景下，进行转基因食品安全管理的国际合作尤为重要。[8]我国的转基因食品安全立法应广泛吸收和转化国际法中有关转基因食品安全的法律规范，借鉴和参考生物安全管理国际惯例，强化我国转基因食品安全管理和法律保障，在维护我国合法权益的基础上，与全球各国共同合作，在建设国际化合作机制的基础上致力于转基因食品安全法律桂枝的研究和发展。


参考文献：
[1]汪萍.完善我国转基因食品安全性，法律保障机制的具体制度构想[J]经济师,2004,(4)
[2]陈德敏，邓禾.对我国转基因食品安全性的立法探讨[J]重庆大学学报(社会科学版)，2004, (3).
[3]汪平,美国、欧盟有关转基因食品安全性的法律规范[J]广西社会科学，2004,(4).
[4]黄志良.基因工程的应用及其安全性管理[J]生物学杂志，2001 (3)
[5]马兰、殷正坤.转基因生物的社会风险分析载[J]科技管理研究,2004(1)
[6]李长健，张锋.转型社会下第三部门研究[J].南京工业大学学报（哲社版），2006（3）.
[7]刘志陆、李慧,论我国转基因生物安全性法律体系的完善[J]当代法学,2003(10).
[8]柯坚,论生物安全法律保护的风险防范原则[J]法学杂志,2003(1).



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[1]李长健（1965-），男(苗族)，湖南湘西人，华中农业大学文法学院教授，法学系主任，武汉大学法学博士，主要研究方向法理学、经济法学和三农法律问题。张 锋（1980-），男，安徽涡阳人，华中农业大学文法学院硕士研究生，主要研究方向经济法学、行政法学和法社会学。辛晨，（1984-）女，安徽淮南人，华中农业大学文法学院硕士研究生。

建设部


建设部关于做好城市规划工作促进住宅和基础设施建设的通知
建设部



各省、自治区、直辖市建委（建设厅、首规委办），直辖市规划局：
最近，党中央、国务院做出了加快城镇住房制度改革、加大普通居民住宅和基础设施建设的决策。各地城市规划部门要充分认识这一决策对于保证国民经济持续、快速、稳定增长的重大意义，发挥城市规划的宏观调控功能和“龙头”作用，采取切实有效的措施，做好规划工作，促进城
市住宅及基础设施的建设和发展。为此通知如下：
一、各地城市规划行政主管部门要针对当前住宅建设和基础设施建设存在的问题，根据城市政府的要求和城市总体规划，尽快制定住宅（主要是经济适用住宅）和基础设施的近期建设规划，明确近期特别是今年的任务和目标，并积极实施。为了适应住房制度改革的要求，要及早落实一
批普通居民住宅和基础设施建设项目，抓紧做好选址工作，提出规划设计要点，做好初步设计审查和规划实施管理。要提高规划管理办事效率。
二、城市规划行政主管部门要抓紧组织居住区详细规划的编制和审批工作，研究制订近期内拟建居住区的规划控制指标，提出规划设计要点，为居住区规划设计提供科学依据。
为确保居住区规划建设的质量和水平，要开放规划设计市场，组织好居住区规划设计的招标投标，坚持多方案比选，认真拟定评审程序，按照公开公平公正的原则，严格竞标评选。
城市规划设计单位要积极参加居住区规划设计的投标，组织精干的技术力量承担居住区规划设计任务。为加强居住区规划与工程设计的衔接，提高居住区规划与设计的整体水平，鼓励有甲级规划设计资格的单位实行总承包。
城市人民政府和城市规划行政主管部门要依法加强对居住区详细规划的审批，为保证居住区建设按批准的规划设计方案实施，要注意加强批后管理。城市勘测单位要及时提供居住区规划设计所需的基础资料。
三、运用规划手段，积极推进消化空置商品住房。城市规划部门要配合有关部门，对本市空置商品住房的现状及其成因进行深入调查分析，提出相应的对策和解决办法。对因设施不配套而造成空置的，要积极采取措施，运用规划手段，促进配套建设，将空置房尽快推向市场，实现其价
值。
四、各省、自治区城市规划行政主管部门要加快省域城镇体系规划的编制，并结合城镇体系规划的开展，尽快研究制定区域基础设施的近期建设规划建议方案，及时报省、自治区人民政府，并积极配合各有关部门，协调好区域性基础设施的规划和建设，避免重复建设、分散投资，提高
基础设施的利用效率和投资效益。
各城市的城市规划行政主管部门对于公路、铁路、港口、机场、水利以及环境保护等纳入国家计划的大型区域性基础设施项目，要主动与有关主管部门协商，协调其与城市发展的关系，做好超前服务，使大型区域性基础设施建设与城市的发展有机结合、相得益彰。
五、加强和改善对住宅和基础设施建设的管理及调控。在加快住宅和城市基础设施建设的新形势下，各地要本着积极、务实的精神，合理地确定住宅和基础设施建设的布局、时序和规模，保证重点，量力而行。要继续认真执行节约用地、合理用地的基本原则，严格建设用地的审批，加
强监督检查。严禁炒买炒卖城市土地，防止以建设经济适用住宅为名建设国家严格控制的楼堂馆所和高档住宅。要加强和改善对住宅及基础设施建设的规划管理，严格“一书二证”的管理制度，依法行政，优质、高效地搞好服务，发挥城市规划“龙头”和宏观调控作用。


1998年4月20日