“收缴”质疑

坦白地说，在《公安机关办理行政案件程序规定》公布之前，我从来没有对“收缴”这个词语产生过任何兴趣，因为我所掌握的有限的行政法知识中，并没有对于“收缴”的专门论述。《程序规定》的出台使我不得不问：“收缴”是什么？
一、 考察：现行法律中的“收缴”
我国现行法律中，有十三部法律使用了“收缴”一词。但是在十三部法律当中，“收缴”并不具有统一的使用语境和含义。在这些法律当中，根据“收缴”的主体不同主要具有一下几个用法：
（一）非国家行政机关的组织在一定范围内按照有关规定收取钱物。《中华人民共和国村民委员会组织法》第十九条：“乡统筹的收缴方法，村提留的收缴及使用”；第二十二条“水电费的收缴”。
(二)国家司法机关在民事诉讼中对某些财产进行处分措施。《中华人民共和国民法通则》第一百三十四条“人民法院审理民事案件……可以……收缴进行非法活动的财物和非法所得”。
(三)行政机关或者行政机关授权的机构对于标的物依法采取的占有转移措施。这种用法是最多的，有十一部法律属于这一类。虽然其主体都是行政机关，但是具体用法却具有细致而微的差别。归纳起来，根据收缴标的不同又可以分为：
1．收缴罚款。《中华人民共和国证券投资基金法》《中华人民共和国道路交通安全法》《中华人民共和国行政处罚法》都有这种用法。（对于罚款的收缴，实际上是行政处罚的执行措施）
2．收缴证照。中华人民共和国食品卫生法第四十条“涂改、出借卫生许可证的，收缴卫生许可证。”
《中华人民共和国拍卖法》第六十八条“本法施行前设立的拍卖企业……逾期未达到本法规定的条件的，由工商行政管理部门注销登记，收缴营业执照。”（以上相当于吊销许可证的执行措施）
《中华人民共和国森林法》第三十四条“对伐区作业不符合规定的单位，发放采伐许可证的部门有权收缴采伐许可证，中止其采伐，直到纠正为止。”（类似于暂停许可或者暂扣许可证）
《中华人民共和国居民身份证法》第十七条“伪造、变造的居民身份证和骗领的居民身份证，由公安机关予以收缴。”
《中华人民共和国道路交通安全法》第九十六条“伪造、变造或者使用伪造、变造的机动车登记证书、号牌、行驶证、检验合格标志、保险标志、驾驶证或者使用其他车辆的机动车登记证书、号牌、行驶证、检验合格标志、保险标志的，由公安机关交通管理部门予以收缴。”另外该法还规定：“任何单位和个人不得收缴、扣留机动车号牌。”“公安机关交通管理部门以外的任何单位或者个人，不得收缴、扣留机动车驾驶证。”
3．收缴假金融票证。《全国人民代表大会常务委员会关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》：“伪造、变造的货币，伪造、变造、作废的票据、信用证、信用卡或者其他银行结算凭证一律收缴，上交中国人民银行统一销毁。”
4．收缴费用。《中华人民共和国药品管理法》第四十一条“检验费收缴办法由国务院财政部门会同国务院药品监督管理部门制定。”（收取的意思，可以理解具体行政行为中行政事业性收费的行政征收）
5．收缴毒品。《中华人民共和国治安管理处罚条例》第三十一条“非法运输、买卖、存放、使用罂粟壳的，收缴其非法运输、买卖、存放、使用的罂粟壳”。
6．收缴枪支。《中华人民共和国枪支管理法》第二十六条“配置民用枪支的单位和个人不再符合持枪条件时，必须及时将枪支连同持枪证件上缴核发持枪证件的公安机关；未及时上缴的，由公安机关收缴”（证件收缴应当是吊销的意思）；第二十七条“不符合国家技术标准、不能安全使用的枪支，应当报废。配备、持有枪支的单位和个人应当将报废的枪支连同持枪证件上缴核发持枪证件的公安机关；未及时上缴的，由公安机关收缴。报废的枪支应当及时销毁。”
7．收缴车辆警报器、标志灯具。《中华人民共和国道路交通安全法》第九十七条“非法安装警报器、标志灯具的，由公安机关交通管理部门强制拆除，予以收缴并处二百元以上二千元以下罚款。”（收缴还要并处，能把收缴理解为行政处罚吗？）
8．收缴拼装、报废机动车。《中华人民共和国道路交通安全法》第一百条“驾驶拼装的机动车或者已达到报废标准的机动车上道路行驶的，公安机关交通管理部门应当予以收缴，强制报废。”
9．收缴发票。《中华人民共和国税收征收管理法》第七十二条“从事生产、经营的纳税人、扣缴义务人有本法规定的税收违法行为，拒不接受税务机关处理的，税务机关可以收缴其发票或者停止向其发售发票。”（收回的意思.）
总之，13部法律对于收缴的用法，可以看出，收缴似乎更多在具体执行中使用,而很难看出收缴是一种独立的行政强制措施。另外国务院数以百计的行政法规，各部委还有数以千计的部门规章使用收缴一词，收缴范围之大，物品种类之多恐怕无出公安之右者。《程序规定》所谓的强制措施“收缴”是那一部法律授权呢？从上述法律来看，公安机关除了对罂粟壳、伪假身份证和车辆证照、非法安装的警报器和标志灯具、非法持有的和报废的枪支、上路行驶的拼装和报废机动车，其他的“收缴”并没有法律依据。
无独有偶，《人民币管理条例》第34条规定：“办理人民币业务的金融机构发现伪造、变造的人民币，如果数量较少，由该金融机构两名以上工作人员当面收缴。”第35条规定：“对金融机构收缴的假币，中国人民银行或者中国人民银行授权的国有独资商业银行的业务机构予以没收。”这里的“收缴”似乎也成了没收前的强制措施。2003年7月1日起正式施行的《中国人民银行假币收缴、鉴定管理办法》对于《人民币管理条例》第34条、第35条的内容，予以沿用和细化，银行业内人士认为：没收”与“收缴”在行政法理上，两者并无严格区别，均应认定为行政处罚行为。但在反假货币法规规章中却存在差异，《人民币管理条例》、《假币收缴、鉴定管理办法》人为地设定了两个概念的差异，反而带来一些概念上、理论上的混乱；并提出：法律、法规明应当明确授权国有独资商业银行可以行使假币鉴定、没收权，否则他们只能基于中国人民银行的委托，以中国人民银行的名义来行使对人民币的有关行政管理权限，即使使用“收缴”一语，也不能改变这一事实。
二、剖析：《程序规定》的“收缴”怎么用
首先，《程序规定》延袭了法律对于罚款和暂扣许可证、吊销许可证执照等几种行政处罚执行中的“收缴”一词的语义和用法，对罚款和所吊销的许可证进行收缴，即不是作为典型意义上的强制措施，而十作为行政执行的措施。
其次，《程序规定》与法律授权的收缴范围并没有完全一致。第一百五十二条“主要用于违法活动的下列工具、设备或者涉案财物应当收缴:（一）赌博用的赌具；（二）制作、复制、传播淫书、淫画、淫秽音像制品和其他淫秽物品使用的设备；（三）吸食、注射毒品的器具；（四）倒卖的有价票证或者骗取财物的用品；（五）其他应当收缴的工具和财物。”第一百五十三条“对淫秽物品、毒品和反动、邪教、迷信印刷品等违禁品，一律收缴。”这与前文所说的法律规定的收缴范围是不同的。
再次，用于对于未成年人追赃的收缴，成为“没收非法所得、违法财物”的变通措施。第一百二十六条“不满十四周岁的人有违法行为的，不予行政处罚，但是应当责令其监护人严加管教；有违法所得或者非法财物的，应当予以收缴”。《行政处罚法》将“没收违法所得、非法财物”列举为一种行政处罚，但由于不满十四周岁的未成年人完全无行政责任能力，因此对于未成年人的违法所得或者非法财物处理时，在逻辑上产生了两难。《程序规定》规避“没收”，设为收缴。
再看被收缴财物的处理：《程序规定》第一百五十四条“收缴财物应当经县级以上公安机关负责人批准，并制作收缴清单，待处罚决定生效后，按照下列规定分别处理:（一）应当上交国库的，移交财政部门处理；（二）属于违禁品的，经县级以上公安机关负责人批准，统一登记造册后予以销毁，其中属于淫秽物品、毒品的，分别由县级以上公安机关治安部门、禁毒部门组织销毁；（三）属于受害人合法财物的，及时返还受害人。”这些处理措施与没收的处理毫无二致。
仔细分析第一百五十二条、一百五十三条规定的收缴物品范围，基本上都是非法物品。只有收缴的主要用于非法用途的合法物品，以及不满十四周岁未成年人的违法所得才可能涉及上交国库和返还受害人。
收缴和扣押有何区别？第一百五十七条“对扣押和收缴的财物，任何单位和个人不得借用、挪用、调换和侵占。”对收缴和扣押进行了并列。根据《程序规定》，扣押的标的物必须是证据。实际上，只能说，涉案的财物也好物品也好，只要具有证据的功能，均可以扣押；但是由于一部分证据具有财产价值，所以扣押同时具有了财产保全的效果，因此在最终处理的时候，必须区分非法所得和违法物品。
三、对照：关于没收的探讨
“没收违法所得、没收非法财物”，是国家行政机关依法采取的一种行政处罚。我国有一百多部法律规定了没收，除了刑罚中的“没收财产”，大多数属于行政法中的行政处罚范畴。《行政处罚法》第八条规定：“行政处罚的种类：……（三）没收违法所得、没收非法财物；……”。单行法律法规中直接使用“没收违法所得”的不少，但是直接规定“没收非法财物”的不多，往往具体规定被没收的物品名称。因此我们只能根据具体物品归纳总结，探求立法真意。
（一）没收的特征
“没收违法所得、没收非法财物”属于法定的行政处罚，没收具有如下几个特征：
首先，没收处罚的主体，必须是国家行政机关（包括行政机关依照法律、法规或者规章的规定委托的组织），或者是法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织。
其次，没收的对象是违法的行政相对人。按照法律要求，被处罚人必须具有行政责任能力，且实施了违法行为。
再次，没收的标的物是非法所得和非法财物。
最后，“没收违法所得、没收非法财物”本质上是对公民、法人或者其他组织的财产的剥夺。
（二）关于没收的几个疑难问题
1、对无责任能力人的没收
无责任能力人，是指不满十四周岁的未成年人和精神病人。出于对无责任能力人的保护，法律为其设置了监护人，管理其财产，照顾其人身。但是，未成年人完全可能违法犯罪，从而获得违法所得或者持有非法财物。例如:未成年人偷窃的非法所得，精神病人非法持有违禁品。这一难题，法律中没有明确的解决办法。
2、对违法所得的界定
什么违法所得？我国法律并没有明确规定。一般认为是指由于违法行为而获得的全部收入。违法所得必须具有财产价值。违法所得由于用语直观易懂，且取得时间相对集中，一般是违法行为开始后才取得，所以界定相对容易；但是实践中也有争议，主要是在有些情况下，违法行为人所付出的何种成本应当排除在违法所得之外。
3、对非法财物的认定
与违法所得相比，非法物品则难界定的多。非法财物没有明确的定义。有的学者认为是指“由于违法行为而获得的财物”。我们认为，这种观点是不正确的，仅从成因一个方面一语而蔽之，不能概括非法财物的本质。无论是合法财物还是非法财物，其本身不是行政法主体，其“非法”的原因，也由于具体行政法规定不同而千差万别。
认定“非法财物”应当把握一下几个原则：
首先，违禁品应当认定为非法财物。所谓违禁品，是指法律禁止其存在、流通和使用的物品。除了特定情况可以参加循环使用，非法物品对于任何人来将讲该物品都没有财产价值，例如毒品、假币、淫秽反动书籍和音像制品等等。
其次，限制持有、使用，或者限制流通的物品，在非法持有、使用、流通的时候，属于非法物品。例如刀具，枪支。
再次，合法物品主要用于非法用途的，属于非法物品。例如作案工具、主要用于赌博的赌具、主要用于播放淫秽物品的影碟机等等。
4、非法物品与被处罚人之间的关系
国家中医药管理局


国中医药办发[2005)24号

国家中医药管理局办公室关于转发中宣部等部门征集全民法制宣传教育20周年展览资料的通知

各省、 自治区、直辖市卫生厅局、中医药管理局，新疆生产建设兵团卫生局，局各直属单位：

现将《中央宣传部、司法部、全国普法办公室关于征集“全民法制宣传教育20周年”展览资料的通知》(司发通[2005)48号)转发给你们。请按照文件要求，认真组织做好各种资料的搜集整理工作，于2005年7月5日前将资料目录报送我局普及法律常识办公室(政策法规研究室)。

　　联系人：张恒有 李钟军

　　电 话： 010—65952849

　　传 真：010—65952849

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○五年六月二十三日

中共中央宣传部

中华人民共和国司法部

全国普及法律常识办公室

司发通(2005)48号

中央宣传部　司法部　全国普法办公室关于征集“全民法制宣传教育 20周年”展览资料的通知

各省、自治区、直辖市党委宣传部、司法厅(局)，中央和国家 机关各部(委、办、局)普法办，解放军总政治部宣传部，新疆 生产建设兵团党委宣传部、司法局：

2005年，是党中央、全国人大常委会、国务院决定在全体公民中开展法制宣传教育工作20周年。20年来，在党中央、国务院的正确领导下，在全国人大的有力监督下，我国已先后实施了四个五年普法规划，全国人大常委会先后就法制宣传教育工作四次作出决议。为充分展示法制宣传教育的丰硕成果，扩大法制宣传教育工作的社会影响，进一步推进全民法制宣传教育工作的深入开展， 中宣部、司法部、全国普法办等部门决定在今年下半年举办“全民法制宣传教育20周年”展览。现就展览活动及展览资料征集的有关事宜通知如下：

一、指导思想

展览以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，贯彻落实党的十六大及十六届三中、四中全会精神，坚持树立和落实科学发展观，紧紧围绕构建社会主义和谐社会的目标，集中展示20年全民法制宣传教育成果，积极为推进依法治国方略的实施，为构建社会主义和谐社会营造良好的氛围，为法制宣传教育工作的深入开展奠定基础。

二、展览主题

弘扬宪法精神，共建和谐社会。

三、总体思路

展览立足于全民法制宣传教育工作开展20年来的经验、成果和做法，既全面反映法制宣传教育工作的历程，又突出重点、突出典型、突出特色。通过展览集中反映法制宣传教育在推进我国民主法制建设中所起的重要作用。展览将充分体现群众性和专业性，融知识性和趣味性于一体， 以人民群众喜闻乐见的形式，使人民群众通过参观展览受到教育和熏陶，进一步认识开展法制宣传教育的重大现实意义和深远历史意义。

四、资料征集

为充分展示全民法制宣传教育工作开展20年来的成就，展览将在各地、各部门广泛征集资料。资料征集的内容主要包括：

——图片。各地、各部门开展法制宣传教育过程中，拍摄的具有特色和典型意义的照片。

——实物。各地、各部门开展法制宣传教育制做的有特色的展牌、展板、挂图、宣传单、宣传画、漫画、书法．绘画作品以及各种宣传工具等。

——图书。各地、各部门开展法制宣传教育过程中，编印的有特色的法制宣传教育教材、手册、画册、资料等。

——音像。各地、各部门在开展法制宣传教育过程中，制作的音像制品，包括法制宣传教育讲座、各种文艺作品等。

——文献。各地、各部门开展法制宣传教育过程中，印发的重要文件、决议和规章，以及领导同志的重要讲话和专家学者公开发表的有影响的理论研讨文章。

——其它。能够反映各单位法制宣传教育的做法和成果，有纪念意义的资料等。

展览资料的征集以图片为主，其它资料要精心筛选，确保适合于展览。



五、工作步骤

自本通知下发之日起，各单位根据资料征集大纲确定的内容范围(见附件)，认真做好各种资料的搜集整理，于7月10日前将资料目录报送全国普法办，7月20日前，全国普法办将需要的资料反馈到各单位。8月10日前各单位根据全国普法办反馈的内容集中报送(具体地点另行通知)。8月10日开始，由展览组委会对资料进行整理，并根据展览的要求，及时督促各地、各部门补报相关资料。

展览初步定于11月28日开幕。

六、工作要求

(一)高度重视，精心组织。各地党委宣传部门和司法行政机关要紧密配合，认真做好动员发动，确保征集工作的顺利进行。各地资料征集的具体工作由司法行政机关承担，要确定专人负责，保证资料征集的质量。各部门和行业展览资料的征集整理由普法办负责，要结合部门和行业的实际进行组织。

(二)广泛征集，突出特色。要充分调动各方面的积极性，放开视野，广泛搜集反映各方面法制宣传教育工作开展情况的资料。要加强与有关新闻单位的联系，请他们协助做好资料的搜集。资料搜集，要充分体现地域、民族、部门的特点，多视角、多方位反映法制宣传教育取得的成就，力争把最优秀、最有特色的资料搜集上来。

(三)面向基层，生动直观。要把立足点和着眼点放在基层，深入挖掘基层开展法制宣传教育的鲜活事例，尤其是要注重对法制宣传教育工作开展20年来，基层生动活泼的法制宣传教育活动场景进行集中反映。要充分考虑展览活动特点， 以生动直观的形式，形象地体现法制宣传教育工作的进程步骤、方式方法和经验成果。

各地、各部门搜集整理展览资料的有关情况请及时与全国普法办公室联系。

联系人：司法部法制宣传司 刘汉银 弥 濛

联系电话：010——65205809(传真) 65205869

电子信箱：sfb1988@sohu.com

附件：“全民法制宣传教育20周年”展览资料征集大纲

　　附件

“全民法制宣传教育20周年”展览资料征集大纲

　　主标题：弘扬宪法精神共建和谐社会

　　副标题：全民法制宣传教育二十周年成就展

　　第一部分 伟大的创举

第一单元：时代的呼唤

内容提要：法律是构建和谐社会的基石，新中国走过的历程更深刻地印证了没有规矩不成方圆的亘古真理，改革初期的中国，迫切呼唤全民法律知识的普及和法制意识的确立。

第二单元：英明的决策

内容提要：健全法制，把法律交给人民。新时期中国共产党领导集体作出了英明的决策：大规模地向全民普子法律常识。

第三单元：二十年历程

内容提要：从1985年开始，根据党中央、国务院的部署和全国人大常委会决议，到2005年，全民法制宣传教育先后实施了四个五年规划，走过了20年辉煌的历程。

　　第二部分 宏伟的画卷

　　第一单元：举国行动

内容提要：全国各族人民统一思想，提高认识，全面贯彻落实党中央、国务院的规划和全国人大的决议，层层发动，广泛动员，认真策划，全面铺开。

第二单元：全民参与

内容提要：一切有接受能力的共和国公民，都要接受法律知识的学习。20年来，从大中城市到偏远农村，从机关学校到厂矿企业，从东部沿海到西部边疆，从长城内外到大江南北，都积极投身于法制宣传教育实践中去。

第三单元：内容丰富

内容提要：法制宣传教育坚持以宪法为核心，认真开展国家基本法律和各专业法律、法规的学习教育。

．第四单元：阵地建设

内容提要：20年来，各种群众喜闻乐见、丰富多彩的法制宣传教育活动广泛开展，并立足固有形式不断发掘空间，探寻更广、更宽、更深的法制宣传教育新领域，以求适应当前和今后全民法制宣传教育的发展，给全民法制宣传教育工作增添了一道绚丽的风景线。

第五单元：普法品牌

内容提要：“四五”普法规划把每年12月4日，即现行宪法颁布日确定为全国法制宣传日，为开展全民学法用法提供了一个良好的平台。“12。4”法制宣传日已经成为全民法制宣传教育的节日。

　　第三部分 鲜明的特色

第一单元：围绕中心服务大局

内容提要：法制宣传教育坚持服从服务于改革、发展、稳定的大局，紧紧围绕党和国家的工作大局开展工作。

第二单元：分类指导突出重点

内容提要：法制宣传教育始终坚持分类指导，突出重点，努力增强工作的针对性和实效性。

　　第四部分 生动的实践

第一单元：地方依法治理稳步推进 内容提要：依法治省、依法治市、依法治县等地方依法治理是依法治国基本方略在各级行政区域内的具体实践，它充分发挥各地在普法工作中的能动性和创造性，使我国民主法制建设在各地各方面协调发展。

第二单元：行业依法治理不断强化

内容提要：推进各行各业的法制建设，不断提高全社会法治化管理水平是各地依法治理的主要目标，全国各行各业根据自身工作特点认真开展依法治理工作，卓有成效。

第三单元：基层依法治理蓬勃开展

内容提要：依法治理工作在基层蓬勃开展，使基层各项管理事务不断走向法治化轨道，加快了我国基层民主法制化进程。

第四单元：专项依法治理持续深入

内容提要：伴随着我国社会主义经济建设的快速发展，各类矛盾不断出现，各地认真开展专项依法治理工作，运用法律手段，保障和促进改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行。

　　第五部分 丰硕的成果

第一单元：促进了国家法制建设

内容提要：二十年来，我国法制建设得到了长足发展，各类法律法规逐步完善，确保国家经济建设和社会各项事业发展有法可依。

第二单元：依法办事风气逐步形成

内容提要：普法二十年来，行政机关、司法机关、社会团体、广大公民依法办事能力明显提高，逐步形成了良好的社会法制环境。

第三单元：法治观念深入人心

内容提要：随着法制宣传教育工作的深入发展，法治观念深入人心，人民群众积极主动参与管理国家经济文化事务和社会事务。

第四单元：普法宣传队伍不断壮大

内容提要：普法队伍是开展全民普法的基础。经过二十年的发展，全国普法队伍不断壮大，普法工作人员素质不断提高，为普及法律常识、提高公民的法律素质做出了积极贡献。