复合罪过形式之否定
------兼论具有双重危害结果之犯罪的罪过形式认定
欧锦雄

内容提要：新刑法典颁布以后，有刑法学者提出了“复合罪过形式”的理论主张，这一主张在刑法学界和司法实务界产生了较大的影响。作者对“复合罪过形式”的理论主张提出了五点质疑，并对其观点进行了批驳。文章认为，如果在刑事立法上确立了复合罪过形式，那么，我国刑法中的罪过理论将变得不科学，并导致立法上的罪刑不相称、混乱；在司法上，由于复合罪过形式理论认为，司法人员无须分析行为人主观方面究竟是间接故意抑或是过失，即可以复合罪过犯罪论处，所以，很容易导致适用刑罚不公，从而有违罪刑相适应原则。因而，文章提出，我国刑事立法应杜绝复合罪过形式。最后，文章对具有双重危害结果之犯罪的罪过形式认定问题进行了探讨。
关 键 词：复合罪过、质疑、罪刑相适应、具有双重危害结果之犯罪、罪过形式。

一、复合罪过形式的理论主张
在新刑法典里，许多犯罪的罪状部分规定了加重危害结果作为其犯罪构成的必要要件，因此，不少犯罪的罪过性质引起了较大的争论。例如，刑法学界对滥用职权罪（《刑法》第397条）的罪过性质进行了激烈的争论，归纳起来有三种基本观点：第一种观点认为，该罪的罪过形式是过失，第二种观点认为，该罪主观上既可由过失构成，也可由间接故意构成。①而第三种观点则认为，该罪的罪过形式是故意，既可以是直接故意，也可以是间接故意。②持第二种观点的代表人物是储槐植教授和杨书文博士，他俩对同一罪种既包括故意又包括过失的罪过形式，称之为“复合罪过形式”，并在《复合罪过形式探析》③和《再论复合罪过形式》④两篇文章中全面地阐述了他们的观点，并形成了一定的理论体系。
复合罪过形式理论的基本观点为：所谓复合罪过形式，是指同一罪名的犯罪心态既有故意（限间接故意）也有过失的罪过形式[这里不包括结果加重犯的心态——必有故意（对基本构成）加过失（对加重结果）合成的罪过形态（这一形态，有人称之为“混合罪过形式” ⑤，笔者注），例如，故意伤害（致死）罪的罪过形态]。现行刑法中所有犯罪的罪过形式在立法上主要表现为如下几类情形：1、有些犯罪只能由故意构成；2、有些犯罪只能由过失构成；3、有些犯罪既可由故意又可由过失构成，对此类犯罪法律又有两种处理方式：一种是“一分为二”；例如，杀人犯罪分为故意杀人罪和过失致人死亡罪。另一种处理方式为“合二为一”即法条既不明写故意也不写过失[例如，重大劳动安全事故罪（第135条）、重大工程安全事故罪（第137条）、生产、销售劣药罪（第142条），等]，主要原因是该种故意基本是间接故意，与过失尤其是过于自信过失相比，主体的主观恶性差异不太大，因而可以适用相同档次法定刑。复合罪过犯罪的特征是：1、以复合罪过为主观要件的犯罪，皆是结果犯。行为主体的行为“致使发生重大事故或者造成其他严重后果”、或“致使发生重大伤亡事故”、或“造成重大损失”、或“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”等危害结果，是构成该类犯罪的必要要件。2、该类犯罪的罪过形式，即复合罪过是间接故意和过失的复合。在司法实践中，只要有确凿证据证明行为人实施危害行为时，主观方面并非出于直接故意，即可适用复合罪过犯罪予以论处，这在一定程序上减轻司法机关的证明责任，提高办案效率。3、该类犯罪的主体多为特殊主体，即多为具有一定专业知识技能、从事特定职业或者具有某种职责的人。4、该类犯罪具有多档次法定刑。（6）
复合罪过形式理论认为，其理论的认识论基础是模糊认识论。刑法的“明确性”与“确定性”是相对的，相反，法律的“模糊性”与“含混性”却是绝对的、无限的。在罪过形式领域引进“模糊认识论”，进而提出复合罪过理论的最明显的变化便是可以使长期以来深深围扰人们的“间接故意与轻信过失的区分问题”得以解决。复合罪过形式理论认为，根据模糊认识论，间接故意与轻信过失之间不存在界限清晰的分水岭，两者之间只可能存在量的区别，而不可能存在质的不同。从司法实践角度讲，间接故意与轻信过失的明确分区也是不可能的。在这种情况下，将两者合二为一，作为一种特殊的罪过形式进行规定、研究，便成为唯一明智的选择。（7）
目前，“复合罪过形式”的主张在刑法学界具有相当大的影响，并在司法实践中得到了许多司法实务者采纳。我国刑法总则将罪过形式分为两种：故意和过失。由于两种罪过形式主观恶性差别较大，所以，刑法分则各罪的罪过形式，要么为故意，要么为过失，这便于科学地确定法定刑，通常的刑法理论不承认一种犯罪可同时包括故意和过失两种罪过形式。正因如此，笔者对“复合罪过形式”的主张产生了诸多的疑问，通过对复合罪过形式理论的质疑，笔者认为，复合罪过形式的理论主张不具有科学性，应予以否定。
二、对复合罪过形式的质疑
复合罪过形式的主张貌似合理，实则令人困惑。通过研究，笔者对复合罪过形式的理论主张是否科学，产生了怀疑，并提出以下几点质疑：
质疑之一：犯罪间接故意和犯罪过失是两种主观恶性差异较大的罪过心理，同一罪种兼有这两种罪过形态，并具有同一法定刑，这是否会导致立法上的罪刑不相当？
与犯罪过失相比，犯罪故意主观恶性较深，正因如此，刑法典对于其他要件相近，而主观要件不同的犯罪在规定法定刑时有重大区别，即对故意犯罪往往规定较高的法定刑，而过失犯罪的法定刑较低。犯罪间接故意是犯罪故意中的一种，它是指明知其行为可能会引起某种危害社会的结果并且有意放任这种结果发生的心理态度。而犯罪过失是指应当预见自己的行为可能发生危害社会的结果，因为疏忽大意而没有预见，或者已经预见而轻信能避免，以致发生这种结果的心理态度。犯罪过失分为，疏忽大意过失（系无认识的过失）和过于自信的过失（系有认识过失）。疏忽大意过失属于无认识过失，犯罪间接故意的主观恶性大于疏忽大意过失是不言而喻的。而对于过于自信过失的主观恶性轻重问题，《复合罪过形式探析》一文认为，间接故意与轻信过失相比，有时很难分清孰轻孰重。由于这一说法强调的是“有时”，所以，这句话本身并没错，但是，在总体上或在大多数情况下，间接故意的主观恶性大大重于过于自信过失。笔者认为，对于犯罪客体、犯罪客观要件和犯罪主体相近而主观要件不同的两个犯罪而言，只要确实查明一犯罪的主观心理为间接故意，而另一犯罪的主观心态为过于自信过失，一般就可认定间接故意的主观恶性重于过失自信的过失。过于自信过失与间接故意相比，过于自信过失对危害结果的发生是采取回避的态度，危害结果的发生是完全违背行为人的意愿的，而间接故意对危害结果的发生采取听之任之，漠不关心的容忍态度，甚至可以说是一种有意放纵危害结果发生的态度。这样，在意思上容忍结果发生，行为上敢于大胆地践踏法律秩序，就成为了区别过于自信过失与间接故意的决定性关键。（8）可见，从总体上看，间接故意的主观恶性大大超过过于自信的过失，而与直接故意的主观恶性接近，正因如此，在故意犯罪立法中，刑法典往往将直接故意和间接故意合为一罪种，并规定相同的法定刑。
既然间接故意的主观恶性在总体上大大超过过于自信的过失。为何要确立由间接故意和过失复合而成的复合罪过形式、并规定同一法定刑呢？
质疑之二：在所谓的“复合罪过”犯罪里，若行为人对危害结果持间接故意态度，那么，几乎所有此类间接故意犯罪在《刑法》里均能找到相应的故意犯罪来定罪处刑。既然如此，何必还要确认复合罪过形式呢？
复合罪过形式理论认为，以复合罪过形式为主观要件的犯罪，皆是结果犯，而且其罪状中有“致使发生重大事故或造成其他严重后果”、或“致使发生重大伤亡事故”、或“造成重大损失”、或“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”等危害结果作为此类犯罪的客观方面的必要要件。（9）其实，这类犯罪除了包含有罪状明文规定的这种结果外，还包含有另一结果，易言之，这类犯罪具有双重危害结果，一般而言，上述罪状明文规定的结果为加重结果，另一个结果为基本结果。例如，滥用职权罪有两个危害结果：一是侵犯了国家对国家机关工作人员公务活动的管理制度，二是“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失。”又例如，《刑法》第186条违法发放贷款罪也具有两个危害结果：一是侵犯了国家金融管理制度，二是“造成重大损失”。前者为基本危害结果，后者为加重危害结果，一般而言，基本危害结果在前，加重危害结果在后。
从复合罪过形式论者的主张可知，复合罪过形式是以行为人对加重危害结果的心理态度来确定的，而不是以行为人对危害行为或轻危害结果的心理态度来确定；对于某种犯罪来说，若犯罪人对加重危害结果的心理态度既可由间接故意构成，也可由过失构成的，这类犯罪的罪过形态为复合罪过形式。反之，对另一种犯罪来说，若犯罪人对加重危害结果的心理态度仅能由故意构成，或仅能由过失构成，则此种犯罪的罪过形式为单一罪过形式。
《复合罪过形式探析》一文列举的复合罪过犯罪众多，例如，刑法第397条的滥用职权罪、第135条的重大劳动安全事故罪、第142条的生产、销售劣药罪、第187条用帐外客户资金非法拆借、发放贷款罪，以及第137条、128条、139条、145条、146条、147条、148条、186条、188条、189条、167条、169条、第304条、第403条等规定的犯罪。笔者认为，对这些犯罪来说，行为主体对加重危害结果持的心理态度只能是过失，而不能是间接故意，因为若确实查明行为的主体对危害结果持间接故意心理态度，那么，在绝大多数的情况下，可以以其他条文规定的故意犯罪对其定罪处刑。例如，在滥用职权犯罪中，若行为人对加重危害结果发生持放任心理态度，可根据案情实际情况，以放火罪、爆炸罪、以危险方法危害公共安全罪或其他合适的故意犯罪定罪处刑。又例如，在重大劳动安全事故犯罪中，若行为人对加重危害结果发生持放任心理态度，同样可根据案件事实，按以危险方法危害公共安全罪或其他合适的故意犯罪定罪处刑。在处理时，有的可能以单独故意犯罪论处，有的可能以共同犯罪论，有的可能以不作为犯罪论。既然如此，复合罪过形式还有必要存在吗？
质疑之三：以复合罪过形式为主观要件的犯罪是否违反了“过失犯罪，法律有规定的才负刑事责任”的原则？
犯罪是危害统治阶级利益，由掌握政权的统治阶级以国家意志形式，在其刑事法律上规定应受刑罚处罚的行为。故意犯罪是明知自己的行为会发生危害社会的结果，并且希望或放任危害结果发生的行为，而过失犯罪是由于行为人在日常生活或生产中过于自信或疏忽大意才造成危害结果的行为，即由于行为的不慎才导致危害结果的发生 ，且危害结果的出现完全违背自己的意愿。可见，在社会上危害统治阶级利益和统治秩序犯罪主要是故意犯罪，正因如此，世界各国刑事立法有一个共同原则，即刑罚以处罚故意为原则，以处罚过失为例外。（10）我国刑事立法同样遵循这一原则，在立法上只规定了少量的过失犯罪，而且，这些过失犯罪一般都以造成严重危害结果作为其客观必要要件。为了防止司法机关对过失危害行为随意定罪处刑，《刑法》第15条第2款规定“过失犯罪，法律有规定的才负刑事责任。”然而，复合罪过形式理论却认为，我国刑法分则有若干种犯罪具有复合罪过形式。由于具有复合罪过形式的犯罪包含有过失犯罪的内涵，而这些具有复合罪过形式的犯罪又没有在条文上明文规定其过失犯罪者也应负刑事责任，这是否违反了《刑法》第15条第2款的规定呢？
质疑之四：若确认某些犯罪的犯罪主观要件为复合罪过形式，是否会动摇现有累犯制度？
根据我国累犯理论，无论是普通累犯，还是特殊累犯，累犯的构成要件之一为，犯罪人所犯的前罪和后罪都必须是故意犯罪，至于是直接故意犯罪或是间接故意犯罪并没有限制。复合罪过形式理论认为，某些犯罪的罪过形式为复合罪过形式，它是间接故意和过失的复合，因此，在实践中，对此类犯罪“不再分析行为人主观方面究竟是如何间接故意抑或轻信过失，而认定为复合罪过形式”，并认为这是“不会违背罪责刑相适应原则的”。（11）这一观点是值得商榷的。笔者认为，从总体上说，间接故意的主观恶性大大重于过失的主观恶性（前文对这观点已有论述，在此不再赘述）。由于复合罪过形式既不能认为是故意形式，也不能认为是过失形式，因此，当两罪中有一罪为复合罪过形式或两罪均为复合罪过形式时，不宜认定为累犯，若是，就可能使一些罪犯得不到应有的从重处罚。例如，当某人前后犯了两罪，而且前罪和后罪都是具有复合罪过形式的犯罪时，如果能查明行为人犯这两罪的真实罪过内容都为间接故意，而其他方面也符合累犯的构成条件，那么，在这一情况下，从传统理论来说，它应与其他非复合罪过形式的故意犯罪的累犯一样以累犯论处。但是，按照复合罪过形式主张，由于复合罪过形式既非故意的罪过形式也非过失的罪过形式，而是独立的罪过形式，在司法实践，复合罪过形式犯罪又是无须查明为间接故意还是过失即可以定罪处刑的，因此，复合罪过形式犯罪不宜按累犯处理，这样，是否会放纵相当一部分罪犯？这是否有违刑法公正呢？
质疑之五：能否以减轻司法机关证明责任、提高办案效率为由，将复合罪过形式确定为独立的罪过形式，并在无须查明行为人的主观心态为间接故意或过失的情况下，而直接按复合罪过犯罪予以论处呢？
复合罪过形式理论认为，在某些情况下，间接故意或过于自信的心态较难区别，对于负有证明责任的司法机关而言，要证明行为人的真实罪过心态是相当困难的，复合罪过形式的确立，将司法机关从查证这些证据的山重水复中解脱出来。只要有确凿证据证明行为人实施危害行为时，主观方面并非出于直接故意，即可适用复合罪过犯罪论处。这样无疑减轻了司法机关的证明责任，使之能集中有限资源处理其他犯罪。（12）
前文论及，从总体上看，间接故意的主观恶性大大重于过失的主观恶性，因此，将间接故意和过失作为同一种罪的并列罪过，并规定相同法定刑，本来已使罪刑不相当，而将间接故意和过失不分彼此合并在一起作为独立的复合罪过形式，并在司法实践中，无须查明行为人主观心态是间接故意或是过失即可以复合罪过犯罪论处，这是进一步无视间接故意和过失的主观恶性轻重有别的做法。这些做法确实可以减轻司法机关证明责任，提高办案效率，但是，这是违背罪刑相适应原则的。难道为了减轻司法机关的证明责任，提高办案效率，就可以在立法上和司法上违反罪刑相适应的原则吗？
质疑之六：根据模糊认识论原理，真的能得出“间接故意和过于自信的过失在理论上和实际中都不可能界分清楚”的结论吗？
复合罪过形式理论认为，从模糊论的角度讲，间接故意和轻信过失只可能存在量的区别，而不可能存在质的不同，因此认为，两者在理论上和实际中都不可能界分清楚的。但是，从我国现有刑法理论看，两者在理论上是可以分得清楚的，各自有自己的特征。虽然从认识因素看，两者是相同的，但是，两者的意志因素存在明显的区别，即前者是对危害结果持放任的态度，而后者则是对危害结果持一种轻信能避免的态度。从司法实践情况看，间接故意和过于自信的过失的界限也是可以分清的。至于实践中因为证据问题而无法明确判定是间接故意还是过失自信的过失的情况，属于刑事诉讼的证据认定问题，而不是实体法——刑法的问题，根据疑罪从轻原则，当这两种心态必居其一而又无法从现有证据准确认定时，可按过于自信的过失来认定。既然如此，复合罪过形式理论以模糊认识论为基础来推导出“间接故意与过于自信过失在理论上和实践中不可能界分清楚”的结论的过程是否存在错误呢？
三、对复合罪过形式之否定
我国《刑法》十分强调罪过对定罪量刑的作用，并将罪过作为成立犯罪和负刑事责任的必要要件。《刑法》总则将罪过明确分为两种：一是故意（包括直接故意和间接故意），一是过失（包括疏忽大意过失和过于自信过失）。罪过反映主观恶性大小，而主观恶性大小会影响到刑事责任的轻重，反映到刑事立法上则表现为，法定刑因主观恶性大小的不同而不同，由于犯罪故意的主观恶性大大重于犯罪过失，因此，对于犯罪客体、犯罪客观方面和犯罪主体相同或相近的犯罪而言，故意犯罪的刑事责任应大大重于过失犯罪，反映在刑法立法上表现为，前者的法定刑应大大高于后者。正因为这两种罪过有如此大的区别，我国刑法理论通常认为，一个罪种只能有一种罪过形式，或故意罪过形式或过失的罪过形式，不允许一个罪种兼有故意罪过形式和过失罪过形式。笔者认为，我国《刑法》总则所规定的罪过形式已比较全面地概括各种犯罪的罪过形式；一个罪种只能有一种罪过形式，可以使故意犯罪和过失犯罪分类较为明晰，便于在刑法立法上制定科学合理的法定刑，所以，传统的刑法理论观点是比较科学的，不可动摇。
复合罪过形式理论强调，法律的模糊性是绝对的，并以此为前提，得出间接故意和过于自信的过失是无法界分清楚的结论。但是，它忽视了法律具有相对明确性的特征。人的认识是具有层次性的，在一定层次里，法律语词具有明确性，而在很深的层次里才具有模糊性。从立法角度看，法律的明确性要求，如果法律在一定范围内能明确将两事物区分清楚时，就应予以明文区分，以保证法律的贯彻实施，我国和其他一些国家的刑法将间接故意和过于自信的过失已经明确予以划分，并赋予了各自的特征，经过长期司法实践证明，这种划分是具有较强的科学性的。我国不可盲目地仿效英美刑法，将罪过划分为故意、轻率和过失三种，将间接故意和过于自信的过失合并为所谓的复合罪过（即轻率）。
提出复合罪过形式主张的重要理由之一是，间接故意与轻信过失相比，有时很难分清孰轻孰重。但是，前文已清楚地阐明，从总体上看，间接故意的主观恶性大大超过过于自信的过失，而与直接故意的主观恶性接近。既然间接故意的主观恶性在总体上大大超过了自信的过失，因此，当犯罪客体、犯罪客观要件、犯罪主体相同或相近时，在立法上两者所确定法定刑就应有较大的区别，以遵循罪刑相适应原则，即在这一情况下，间接故意犯罪的法定刑应大大高于过于自信过失犯罪。不可否认，在各具体犯罪中，间接故意的主观恶性有强弱之分，过于自信过失的主观恶性也有强弱之分，当过于自信过失中强主观恶性与间接故意中的弱主观恶性接近甚至相同时，这一过于自信过失犯罪的法定最高刑和间接故意犯罪的法定最低刑就可能相同或相近，但是，总体上间接故意犯罪的法定刑是高于过于自信过失犯罪的法定刑的。如果确认复合罪过形式的存在，并使复合罪过犯罪具有同一法定刑，就必然会导致立法上的罪刑不合理，从而有违于罪刑相适应的原则。可见，我国《刑法》没有必要确立复合罪过形式。实际上，我国《刑法》也未确立有复合罪过形式，目前而言，复合罪过形式的提法也仅仅是一种理论主张，是一种并不科学的理论主张。
杜绝复合罪过形式就可以使现有罪过理论框架不变，并可防止罪过理论与其他理论或规定相冲突，例如，“过失犯罪，法律有规定的才负刑事责任”的规定以及现有累犯理论等都得以相对稳定，这样，减少了不必要的理论冲突。反之，如果在立法上确定了复合罪过形式，那么，我国刑法中罪过理论将变得不科学，并导致立法上的罪刑不相称、混乱，在司法上，由于司法机关不需要分析行为人主观方面究竟是间接故意抑或是过失，即可以复合罪过犯罪论处，所以，很容易导致适用刑罚的不公，从而违背罪刑相适应原则。可见，在立法上杜绝复合罪形式才是明智之举。
四、具有双重危害结果之犯罪的罪过形式认定
复合罪过形式理论的提出，其实是由于对具有双重危害结果的犯罪的罪过形式争论而引起的。所谓具有双重危害结果之犯罪，是指刑法规定的、一个危害行为造成一个基本危害结果和一个加重危害结果、且只有出现了加重结果才能构成犯罪的犯罪。它具有以下特征：（一）该种犯罪具有两个危害结果，其中，一个是基本危害结果，另一个是加重危害结果（二）该种犯罪的基本危害结果是遭损害的国家某方面的管理制度（这一特征说明这种犯罪一般为法定犯罪而非自然犯罪---笔者注），而加重危害结果则是在基本危害结果产生的同时或之后而出现的加重结果，在条文上往往表述为“致使发生重大事故或造成其他严重后果”、或“致使发生重大伤亡事故”、或“造成重大损失”、或“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”等。（三）这两个危害结果均属于犯罪构成的必备要件。该种犯罪只有出现了加重结果才能构成犯罪，假若仅出现基本危害结果，还不能构成犯罪。这一特征使其与结果加重犯区分开来，例如，故意伤害（致人死亡）罪属于结果加重犯，它在仅出现基本危害结果的情况下，也可构成犯罪。（四）这两个危害结果由一个危害行为同时或先后造成。例如，滥用职权罪即属于具有双重危害结果之犯罪。滥用职权罪具有两个危害结果，其基本危害结果为遭损害的国家机关的管理制度，其加重危害结果是“致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失”，这两个危害结果均属于该罪犯罪构成的必备要件，均由滥用职权的危害行为造成。
我国犯罪构成理论在否定复合罪过形式可成为主观要件的罪过形式种类后，应另辟蹊径来解决具有双重危害结果之犯罪的罪过形式认定问题。笔者认为，可通过明确具有双重危害结果之犯罪的罪过形式之确定标准来达到这一目的。
对于前述具有双重危害结果的罪种，其罪过形式的性质在理论上存在纷争，有的认为是故意，有的认为是过失，还有的认为既可以是间接故意也可以是过失（即复合罪过）。目前，我国法学界对罪过心理的鉴定标准（即某种犯罪的罪过心理状态是针对危害结果而言，还是危害行为而言）看法不尽一致，出现结果标准说（罪过的核心在于危害结果的心理态度）、行为标准说（罪过核心在于对危害社会行为的心理态度）和双重标准说（罪过的核心不仅在于对危害行为的态度，而且在于对危害结果的态度）。（13）笔者赞同结果标准说，因为鉴定罪过心理的标准必须以刑法的规定为依据，《刑法》第14、15条所说的“明知”、“预见”是指对危害社会结果“认识”；“希望”、“放任”、“轻信能够避免”是指对“危害社会的结果”的态度，罪过的核心应是危害社会的结果。（14）对于前述具有双重危害结果的犯罪来说，其罪过的鉴定标准是针对基本危害结果还是加重危害结果呢？笔者认为，对于不同的罪种，立法者可以根据立法的需要，或确定以对基本危害结果的心理态度为标准来确定其罪过形式，或确定以对加重危害结果的心理态度为标准来确定其罪过形式，这要具体问题具体分析。
（一）具有双重危害结果之犯罪的罪过心理模式
从理论上看，具有双重危害结果之犯罪的罪过心理模式可能有以下几种：
1、对基本危害结果为故意，对加重危害结果也为故意。
2、对基本危害结果为过失，对加重危害结果也为过失。
3、对基本危害结果为过失，对加重危害结果为故意
4、对基本危害结果为故意，对加重危害结果为过失。
5、对基本危害结果为故意或过失（复合罪过），对加重危害结果为故意。
6、对基本危害结果为故意或过失（复合罪过），对加重危害结果为过失。
7、对基本危害结果为故意或过失（复合罪过），对加重危害结果也为故意或过失（复合罪过）。
8、对基本危害结果为故意，对加重危害结果为故意或过失（复合罪过）。
9、对基本危害结果为过失，对加重危害结果也为故意或过失（复合罪过）。
重庆市人民政府


重庆市人民政府关于在北部新区实施建设项目行政审批制度改革的决定


（2003年2月22日重庆市人民政府第3次常务会议审议通过 2003年2月27日重庆市人民政府第151号令发布）



为创造北部新区优良的投资发展环境，改善政务管理，提高行政效率，进一步加快北部新区开发建设进程，经市政府研究，就北部新区实施建设项目（含新建、扩建、改建工程项目和技术改造、技术引进项目）行政审批制度改革，作出如下决定：

一、按照“精简、统一、效能”和便民原则，市级相关部门向北部新区下放工程建设项目审批管理权限，使北部新区享有市级管理权限；按照权责一致的原则，市级部门赋予北部新区的管理权限由经开区、高新区管委会行使，并承担相应法律责任，经开区、高新区管委会办理上述审批事项，应定期抄送北部新区管委会，并报市级相关部门备案。

二、国务院、市政府安排的财政性资金、国债资金、证券资金及需要国家或市综合平衡、国家有特殊规定的项目除外，对北部新区地域内凡属市级审批权限的范围内的建设项目的立项（或登记备案）、可行性研究、年度投资计划审批及颁发投资许可证等计划行政管理，分别由经开区、高新区管委会的相应部门办理。

三、根据市政府批准的北部新区的总体规划和控制性详细规划（含各项专业规划），经开区、高新区管委会在经开园、高新园内分别行使其他详细规划的审查和报批、建设用地选址的集中申请办理和具体项目用地的规划审批、建设项目的设计方案及初步设计的审查、核发《建设工程规划许可证》和《建设工程规划验收合格证》以及查处违法建设等管理职能。北部新区内的重大规划事项，按市规划委员会的规定，报市规划委员会及其两个专业委员会讨论审查。

四、北部新区内由经开区、高新区立项的建设项目，包括工程报建、初步设计审查、施工图审查备案、招投标、建设配套费征收、打印颁发建筑工程施工许可证、质量监督、安全生产、文明施工、竣工验收及备案等建设行政管理，分别由经开区、高新区管委会负责，其中北部新区内的建设项目的招投标活动必须进入市建设工程交易中心公开进行。

五、北部新区内的土地征用、农用地转用、国有土地使用权出让、划拨，土地利用总体规划、年度用地计划编制、国有土地确权发证依照法律法规规定的权限办理；北部新区内的建设用地现场踏勘、核发建设用地批准书、不涉及规划调整的建设项目用地预审、建设用地预办通知书等事项全部由北部新区中的相应机构办理。

六、建设项目涉及高危险行业的矿山、危险物品、石油、电力、燃气等易燃易爆品的生产、储存和输送的，应当在可行性研究阶段委托具备相应资质的安全评价中介机构进行安全评价工作，安全评价工作须在初步设计会审前完成，并通过经开区、高新区管委会安全生产监督管理部门审批；其他需进行安全评价的建设项目，由建设单位自主决定是否委托有关中介机构进行安全评价，对劳动安全设施的初步设计、竣工验收的行政审批改为向安全生产监督管理部门审查备案。

七、建设项目可能产生职业病危害的，应按照《中华人民共和国职业病防治法》、《建设项目职业病危害分类管理办法》中对可能产生一般职业病危害和可能产生严重职业病危害的建设项目的规定，在可行性论证阶段，委托具备相应资质的职业卫生技术服务机构进行职业病危害预评价，报经开区、高新区管委会审核；在设计阶段，须进行职业卫生防护设施设计的，报经开区、高新区管委会审查；在竣工验收阶段，须委托具备相应资质的职业卫生技术服务机构进行职业病危害控制效果评价，并将评价结果及职业卫生防护设施报经开区、高新区管委会进行验收。建设项目职业卫生设施与主体工程应同时设计、同时施工、同时投产和使用；在建设项目竣工或试运行期间，由经开区、高新区管委会对职业病防护设施运行情况和工作场所职业病危害情况进行现场检查，并出具检查意见书。

八、北部新区建设项目防雷行政管理工作，由经开区、高新区管委会负责。按照《重庆市气象条例》、《重庆市防御雷电灾害管理办法》等规定，应当安装防雷装置的建设项目须进行防雷工程设计，由经开区、高新区管委会负责组织气象防雷技术机构进行防雷工程设计审核、施工质量监审、工程竣工验收；法规规章没有明确要求安装防雷装置的建设项目，由建设单位自主决定是否进行防雷工程设计和安装防雷装置。

九、北部新区内一般建设工程抗震设防要求的审核，市政府规定的重大建设工程和易产生严重次生灾害建设工程的范围界定，由经开区、高新区管委会负责；对于重大建设工程和易产生严重次生灾害的建设工程，建设单位须委托具备相应资质的地震安全性评价单位进行地震安全性评价，并将评价报告提交市地震安全性评审委员会评审，市地震行政管理部门批复抗震设防要求，参加工程竣工的综合验收。

十、北部新区内结合民用建筑修建防空地下室（简称“结建”）的行政管理工作由经开区、高新区管委会按照法律法规的规定和人防战术技术要求办理。“结建”建设项目的方案审查、初步设计和施工图须向市人防主管部门备案。“结建”工作坚持“以建为主”的原则，对确因地质地形等条件限制不能同步配套修建防空地下室的，应按规定缴纳防空地下室易地建设费并全额用于北部新区人防工程建设。

十一、在北部新区内，经开区、高新区管委会已分别在经开园、高新园完成区域性地质灾害评估的，经控规评价属易发区范围的，在实施具体建设项目时应进行地质灾害评估；不属易发区范围的，建设项目由业主自主决定是否进行地质灾害评估；建设项目所在范围内尚未进行区域性地质灾害评估的，建设项目由业主委托有资质的评估单位进行地质灾害评估。

十二、北部新区建设项目所涉及的环保、消防、园林绿化等其他行政管理部门，应从促进北部新区快速发展的角度出发，改革行政审批行为，提高行政管理的质量和效率。

十三、北部新区内与建设项目有关的行政事业性收费，全部由经开区、高新区管委会分别直接收取并全额留用（上缴中央的除外）。

十四、建设项目所涉及到的设计咨询、防雷技术、安全评价、职业卫生技术、地震安全性评价、地质灾害评估等技术服务机构，接受建设单位的委托后，对北部新区的建设项目实行特事特办，应根据北部新区行政审批制度改革的需要，努力提高工作效率，限时完成设计、评价、评估等有关工作，并严格按照收费标准下限收取相关费用，鼓励给予减缓免优惠政策。

以上中介服务机构由建设单位依法自主选择确定，任何部门和个人不得以任何形式强制或者变相强制建设单位接受其指定的中介机构的服务。

十五、经开区、高新区管委会在北部新区实施建设项目审批，应建立健全限时办理制度、办事回执制度、行政审批责任制度等，加强审批监督；应增强服务意识和政务公开意识，进一步简化审批程序，规范审批行为，建立“行政服务大厅”，集中审批，实现“办事不出园”的要求。